对地方人大常委会规范性文件备案审查工作的思考

对规范性文件备案审查，是宪法和地方组织法赋予各级人大及其常委会法律监督的一项重要职权，是监督法规定的县级以上各级人大常委会经常性监督工作的一项重要内容。然而，目前仍有许多地方人大常委会对规范性文件备案审查还处于未启动或探索状态。笔者试从规范性文件备案审查工作的现状、意义、对象、内容、启动及审查程序等几个方面对此项工作进行探讨。

一、规范性文件备案审查工作的现状

1979年，全国人大常委会在制定地方组织法时，已经明确规定规范性文件的备案审查工作是人大常委会的一项职责，“82宪法”也对人大常委会增加了规范性文件备案审查的职责。但从1982年至今已过去了20多年，全国还有许多地方人大常委会没有启动这项工作，即使启动，也不同程度的存在着程序不完善、对象不明确、审查不严格等现象。究其原因，是缺乏有效的制度规范、组织保障和程序规则，存在着既不要求文件制定机关报送备案，又不对收到的文件进行审查，备而不审、审而不决的现象较为普遍。再加上缺乏外部力量的监督制约，不能经常性地启动审查并对审查结果给予必要的关注和监督，使得备案审查有名无实。2007年元月1日开始实施的监督法把规范性文件备案审查作为县级以上人大常委会法律监督的一项重要内容单列一章予以强调，突出了规范性文件备案审查工作的重要地位和作用，同时也凸现了开展这项工作的必要性和紧迫性。

二、规范性文件备案审查工作的意义

所谓规范性文件是指由国家机关制订的，涉及公民、法人或其他组织权利和义务，并在其管辖范围内具有普遍约束力的文件。规范性文件大多涉及公民、法人和其他组织的权利和义务，并且在所辖区内普遍适用，具有普遍的约束力和一定的强制性。其内容是否合法、是否适当，对于宪法和法律的实施，对于群众的切身利益关系极大。一是做好规范性文件备案审查工作，能充分体现社会主义民主政治制度的价值标准，规范国家和公民之间的关系，在最大范围内反映最广大人民群众的根本利益。由地方人大常委会对规范性文件的合法性、科学性、可行性进行审查，其实质就是代表人民参与管理本行政区域内的具体事务，使权力的行使不致于脱离民主与科学的准则，防止权力滥用，保障人民的权力真正用来为人民谋利益。二是对规范性文件进行备案监督，是保障宪法和法律正确实施的有效手段，是维护社会公平正义，提高文件的合法性、有效性，推动依法行政的重要措施。对人民群众来说也是保障合法权益的救济手段，公民、法人和其他组织为了维护公共利益和自身合法权益，都可以通过这一途径来主张和维护权利。三是通过有效的审查监督，还可以发现规范性文件制定过程中存在的带有倾向性的问题，从而督促整改、促进工作，更好的服务社会，保障法律法规在本行政区域内得到正确实施。

三、规范性文件备案审查的对象