银川市人民政府办公厅关于市区两级城市管理综合执法体制调整改革

综合执法是改革城市管理执法体制的必由之路

沈禄秋

2003-06-1108：42：37

当前，广州城市管理，正处在新旧两种体制的转换阶段。深化城管执法体制改革，妥善解决城市发展与行政执法之间客观存在的矛盾，革除行政执法中的种种弊端，理顺行政执法的关系，尽快建立和完善城市管理综合执法的科学体系，是广州建设现代化大都市的重要组成部分。综合执法，顾名思义就是将现在政府行政部门分散地对违反城市规划、土地管理、房屋拆迁、建筑施工、市政设施、园林绿化、公共交通、环境保护、市容卫生、公安交通和工商行政管理等法律、法规行为，部分或者全部集中到一个执法队伍实施行政处罚。这样优化城市管理，使公共秩序有条不紊，促进全市的社会和经济的发展。

一、城管执法体制，急待深化改革

现代城市管理在当今世界上仍具两重性，一方面正如马克思指出的“城市本身表明了人口、生产、工具、资本、享乐和需求的集中”，这是生产力要素综合的自然属性；另一方面，城市管理又表现为处理人与人之间的关系。城管执法，正是解决人与人之间矛盾的具体体现。行政机关对尚未构成犯罪的行为，通常采取行政处罚的制裁手段，来解决人与人之间的矛盾。《行政处罚法》，既考虑从权限上、程序上限制行政机关行使行政处罚的权力，以保护公民、法人或者其他组织的合法权益；同时又确认必要的、合理的行政处罚，以保障行政机关有效地进行行政管理。秉公执法，十分重要，城管执法体制当前急需深化改革，表现在：

1.执法主体分散，执法队伍庞杂。过去高度集中的计划经济，一切听命于计划调节，执法的矛盾相对讲表现不那么突出。建立市场经济以来，城市变成为一个极其复杂的社会综合体和多功能的有机体，要维持常的市场秩序，社会呼唤法制建设。从一定意义上讲市场经济就是法制经济，已成共识。实践证明，近些年地方立法，对促进地方经济和社会的发展起到了重要作用。但带来的负面影响也不可忽视，多制定一个法规，往往就增加一个执法机构。据介绍，北京46个行政部门，有79个行政执法队伍；上海50个行政部门，有202个行政执法队伍；广州虽然早已搞综合执法，但仍有31个行政执法队伍。1998年9月17日广州日报的《小月饼究竟要挨多少刀。》披露了某月饼厂一个上午居然接待了四批检查队伍，令企业疲惫不堪，严重干扰了正常生产和经营秩序。

2.行政职能交叉，执法责任不清。国务院精简机构给各地震动很大，深受欢迎。但本市的机构改革按国家部署尚未开始，而现有部门的职能配置不尽合理，委局并存的管理模式依然在运转，加上组织规则不甚健全，职权划分不明确，工作中相互皮甚至掣肘的现象也有发生。如发生在城市道路上的违法行为，有时公安、工商行政、爱国卫生、市政、市容环卫等部门都可以去管理，正如群众反映的“8顶大盖帽，对准1顶小草帽”。由于执法职责不清，容易造成“有利时争着罚，无利时不管它”，导致行政处罚一方面存在着重复处罚——“滥”，侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益；另一方面存在着该管的不管---“软“，影响了国家对社会的有效管理，损害了社会秩序和公共利益。

3.以罚代管严重，违背立法宗旨。制定地方性法规，总是为了调整某一社会关系，规