垂直领导体制与检察权独立

司法公正是人类法制建设中永恒的追求，而司法独立是保障司法公正的必要前提，这已成为世界各国公认的基本法治原则。1985年联合国大会批准的《关于司法机关独立的基本原则》中规定：“各国应保证司法机关的独立，并将此项原则正式载入其本国的宪法或法律之中，尊重并遵守司法机关的独立，是各国政府机关及其他机构的职责”。我国《宪法》第131条也对司法独立作了原则性的规定“人民检察院依照法律规定，独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。但是独立行使检察权的现实与现代法制中司法独立的合理性标准之间存在着两方面的差距：“一是制度层面，即使在立法上做出了声明和宣言式的规定，制度保障问题亦未解决；二是实践层面上，现实与设想的差距更为突出”。①笔者在此力图通过对我国现行的检察机关领导体制上的各种理念障碍进行分析，从变革观念入手，使司法独立获得真正的生命力。

一、对检察机关领导体制的理性反思现行《宪法》及《人民检察院组织法》规定：人民检察院在领导体制上实行上级领导下级，最高人民检察院领导地方各级人民检察院及专门人民检察院。这种规定表面上看实行的是一重领导，但事实上，根据正在运行的各种法规、规章及政策规定，目前我国检察机关的领导体制难以定论，名曰直接领导，实则管家太多。“上级管指标、党委管纱帽、政府管钱袋、人大管选票”。具体表现在：一是检察权力地方化。长期以来，我们国家按行政区划设置地方各级检察院，司法管辖区从属于行政管辖区，检察院对地方行政机关存在着机构、人员和经费等依附关系，使设在行政辖区内的国家检察机关，实际上成为“地方检察机关”，处于当地政府下属的一个执法部门的地位，造成了管人的不管事，管事的管不了人的不合理现象。不少部门和领导出于地方或个人的利益，利用手中管人、管钱、管物的权力直接干预检察工作，而检察机关亦往往出于自身生存发展的需要，不得不委曲求全。二是检察活动功利化。由于目前检察机关的经费是由各级财政负担，因此地方财政收入的差异成为影响检察系统内部各地区经费保障不均衡的关键因素。于是，一些检察机关在地方政府创收指标和自身利益驱动的双重制约下，违心地将办案与创收联系起来，使得检察权不得不向行政权妥协。三是检察官管理体制的行政化。我国几千年来沿袭着以行政权为核心的管理模式，导致构建我国检察体制时也沿用了行政化的体制。诸如检察官的职务、级制、晋升、奖惩、工资、待遇等都参照行政机关公务员管理，特别是检察人员的录用，不仅要参加行政机关组织的公务员考试，而且要经过公务员管理机构的审批，执行着一套标准的行政人员录用程序。四是检察机关内部管理的行政格式化。具体表现在：其一、上下级检察院之间的行政化。例如疑难复杂案件向上级院请示、汇报，上级院对具体案件的批复、决定，实际上也是一种行政性指令。其二、检察院内部管理的行政化。各级检察长作为检察机关的最高首长，对党务、队伍、业务等承担第一责任，院内设机构负责人，在自己管辖部门内，也扮演同样角色。其三、检察机关办案决策过程的行政化。目前检察机关实行的批案制度就是这种决策行政化的典型。这种建立在行政等级秩序上的批案制度，其弊端集中体现在：有案件决定权的人不直接审查案件，而直接承办案件的检察官又没有最后决定权。即便是现行的主诉检察官，其职权范围内作出的决定，同样会受到检察长、检察委员会一定程度上的制约。