城乡建设用地增减挂钩政策下的问题及对策分析

摘要。城乡建设用地增减挂钩政策出台后，各地在推行此政策过程中出现了耕地占补不平衡、农民利益得不到保障等问题，本文在分析这些问题的基础上相应给出了一些措施建议，以期为城乡建设用地增减挂钩工作的顺利进行提供借鉴。

关键词：城乡建设增减挂钩农民利益

1.城乡建设用地增减挂钩政策综述

1.1挂钩政策的由来

当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展的关键时期，建设用地供需矛盾十分突出。受制于我国耕地保护国策和土地利用规划，建设用地供给远不能达到城市扩张的需要，而在农村，居民点分散、人均占地严重超标、“空心村”现象普遍，建设用地集约利用程度较低。在此背景下，国土部门制定了“城乡建设用地增减挂钩”政策（以下简称“挂钩”）。通过实施“挂钩”政策，一方面深入挖掘农村建设用地潜力，提高农村土地利用节约集约度，另一方面拓宽城市建设用地供地渠道，保证耕地总量动态平衡，推进城乡一体化进程快速发展。

1.2挂钩政策的内涵

“挂钩”工作是指依据土地利用总体规划，将拟复垦整理为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过土地整理复垦和建新拆旧等方法，在保证项目区内各类土地（尤其是耕地）面积平衡的基础上，最终实现耕地面积增加、耕地质量提高、建设用地节约集约利用度进一步提高、城乡用地布局更加合理的目标[1]。通俗地讲，“挂钩”就是将城乡建设用地增、减挂起钩来，将农村建设用地的整理复垦与城镇建设用地增加作为一个系统来考虑，在相关政策和条件下，通过减少的农村建设用地置换等量的城镇建设用地。

1.3“挂钩”政策的运行情况

2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点省份，2008年以来国土资源部又分别批准19省加入试点省份。根据国土部门对24个试点省份的调查汇总资料，到2009年底，第一批试点已拆旧复垦农村土地3900hm2，约占下达周转指标的80%；第二批试点已拆旧复垦农村土地2560hm2，约占下达周转指标的33%[2]。但随着城乡建设用地增减挂钩试点工作的开展，各地出现了诸多问题。