地方政府规章、规定的纠错程序不能缺位

2012年全国高考模拟参考部分

地方政府规章制定程序的民主化

——以行政立法的听证制度为切入点

邓剑光

吴啟铮*

摘

要：地方政府规章制定程序的民主化建设，需要从行政立法的听证制度着手。听证制度就是连结地方政府规章制定的程序化和民主化的关键环节。我国的行政立法听证制度很不完善，无法体现民主的价值和公众参与的功能，应当将听证制度作为行政立法的一项基本制度确定下来，并且完善听证的各项具体制度，使之体现民主的价值和要求。关键词：地方政府规章；行政立法；听证制度；民主化；程序化

一、程序与民主。地方政府规章制定中关键词的展开地方政府规章的制定属于行政立法的一种，其本质是一种行政行为，其性质是行政机关的行政管理活动。但是，作为一种“准立法”，它又直接规范着行政相对人的活动，且地方政府规章在我国的立法体系中作为一种较低层级的地方性文件，更直接面对着地方群众。如何使其制定既要依法，又要反映社情民意。地方政府规章制定中的程序及其民主化问题，便成为我们面前的关键词。

美国学者卡尔·科恩认为，民主即民治，“因为在这种制度下人民，亦即社会成员，参加决定一切有关全社会的政策。”他把民主定义为：“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”[1]且不论这种定义是否完整、准确和科学，但他点出了民主决策中社会成员的参与对决策的影响这一关键要素。季卫东教授则把程序和民主联系起来，认为民主与程序的直接联系主要表现在选举和立法方面，“只有遵循一定的程序原理和要件的选举或立法才是‘民主的’，而只有民主的选举或立法才具有实效性和正统性。因为只有这样才能排除舞弊、恣意和偏倚，使人民的意志得到正确的反映和贯彻。”[2]中国政府近年来也愈加重视行政立法程序的民主化问题，强调了“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成”是基本实现建设法治政府的目标之一，“程序正当”被当作依法行政的基本要求被提了出来，在提高制度建设质量上，要“改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度。”“重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益。”[3]在政府规章制定程序的规范化方面，国务院在2001年以行政法规的形式制定公布了《规章制定程序条例》，使得政府规章的制定程序开始有法可依，并且体现出一定的民主内容，但是仍然不是很理想。*邓剑光（1973~），男，汉族，湖北崇阳人，汕头大学法学院副教授，法学硕士，研究方向：宪法与行政法学、刑事司法。吴啟铮（1982~），男，汉族，广东汕头人，上海交通大学法学院硕士研究生，研究方向：诉讼法学、司法制度、公法理论。[1][美]科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，北京：商务印书馆1988年版，第10页。[2]季卫东：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，北京：中国法制出版社2004年版，第88-89页。[3]参见《全面推进依法行政实施纲要》第3条、第5条、第16条，2004年3月22日国发[2004]10号。我们在衡量地方政府规章制定程序的民主化上，有两个重要的关键指标，即制定程序中的公众参与度和公众对规章制定结果的影响度。而在制定程序当中，具有一定法律形式和法律效力的听证制度，无疑是连结地方政府规章制定的程序化和民主化的关键一环。

二、行政立法听证与行政程序法原则