失业保险覆盖面扩大现状及政策选择

摘要。失业保险覆盖面是评估失业保险制度发展状况的重要指标之一。文章采用不同口径的统计数据估测失业保险参保率，分析表明，中国失业保险参保率低。失业保险覆盖面存在的问题表现在失业保险参保率低和失业保险覆盖人群失衡两个方面。文章剖析存在以上问题的原因，并提出将失业保险参保对象界定为劳动年龄人口、改革失业保险统一费率制度、完善失业保险管理制度和失业统计数据库等建议。

关键词：失业保险；覆盖面；参保率；人群失衡

一、引言

失业保险制度是整个社会保障体系的重要组成部分。中国失业保险制度的发展与经济体制改革紧密相关。1986年，国务院颁布的《国营企业职工待业保险的暂行规定》标志着中国失业保险制度初步建立。1999年，国务院颁布《失业保险条例》，将失业保险制度覆盖范围从国有企业内部职工扩大到城镇所有企事业单位及其职工，并规定城镇企业事业单位招用的农民合同制工人也可以参加失业保险。历经近30年的发展，中国失业保险覆盖面发展如何。本文对中国失业保险覆盖面发展现状进行梳理，并总结失业保险覆盖面方面存在的问题及原因，进而提出扩大失业保险覆盖面的对策建议。

二、失业保险覆盖面发展现状

本文从历年的《中国统计年鉴》中获取参加失业保险人数、城镇就业人数、全国城乡就业人数、全国经济活动人数等分析中国失业保险参保情况。经济活动人口即劳动力人口，是指在劳动年龄内，有劳动能力，处于就业状态或有意愿就业的人口，包括就业人口与失业人口。

（一）失业保险覆盖范围和参保率

2000-2013年期间，中国失业保险参保人数一直保持增长趋势，由2000年的10408万人增加至2013年的16417万人，增长了57.8%。①与此同时，中国城镇就业人数、全国城乡就业人数和全国经济活动人口数都有所增长。失业保险参保人数占城镇就业人数、全国城乡就业人数和全国经济活动人口的比重能够更清楚地展示失业保险参保情况（图1）。以城镇就业人员为基数计算的失业保险参保率表明，一半以上的城镇就业人员没有参加失业保险制度。2000-2013年期间，失业保险参保人数占城镇就业人数的比重由2000年的45.0%下降至2005年的39.0%，此后2006年和2007年两年略有回升，但2013年仅为42.9%，未能高于2000年的水平。失业保险参保人数占城乡就业总人数和经济活动人口的比重能够从更为宏观的角度分析中国劳动力失业保险参保率，图1数据表明，中国失业保险制度远未实现将大部分劳动力人口纳入保障范围的目标。2000-2013年，失业保险参保人数占城乡就业人数和经济活动人口的比重略有增长，但是到2013年时仍为20%左右，远低于失业保险参保人数占城镇就业人数的比重。2000年失业保险参保人数占城乡就业总人数的比重为14.4%，此后三年略有下降，随后保持增长趋势，2013年达21.3%；2013年失业保险参保人数占经济活动人口的比重为20.7%。

（二）失业保险受益率