浅谈镇财政支出管理制度的改革

镇财政支出，是镇政府把筹集起来的归其所支配的财政资金进行有计划的再分配，用于完成镇政府行使提供公共产品和公共服务的职能。由于目前的镇财政支出制度仍然是在计划经济条件下形成的框架，与构建节约型社会不相适应，与打造廉洁高效政府的要求仍有不足。因此，改革现行的镇财政支出管理制度，构建与市场经济体制相适应的镇财政支出管理体系，已成为当前建设与发展镇财政的重要问题。

一、现行镇财政支出制度中存在的主要问题。

（一）财政支出结构不合理，“越位”与“缺位”并存。财政支出“越位”方面，一是直接涉足竞争性领域。尤其是在上世纪九十年代，许多镇政府出面借贷和集资办起了一批镇企业。但由于市场变化、管理不善，甚至人为因素等原因，企业经营困难，倒闭破产时有发生，使镇财政背上了沉重的负担。二是超越自身经济实力投资“政绩”工程。一些镇主要领导在当政期间，急于要成绩，出政绩，不顾财力可能，靠贷款、集资和摊派大搞

“面子”、“样板”、“形象”工程，结果是完成一项建设，留下一笔债务。这不仅造成了镇财力和资源的浪费，而且加剧了镇原本就紧张的财政资金供需矛盾。财政支出“缺位”方面，一是镇政权机构和镇公益事业保障乏力。镇政权机构和公益事业单位如中小学（2004年9月我市将体制上划）、卫生防保机构等，按性质属于公共部门，其服务属于公共产品范畴，这些支出理应由财政资金提供保障，但由于镇财政的越位供给，造成本应由财政保障的事业资金供给短缺、保障乏力。二是由政府提供的公共服务设施、环境保护、非营利性的基础设施项目，但由于财力有限，投入偏少。既影响了基础设施、公共服务设施建设和环境保护，又易产生乱集资、乱收费。三是对农村保障无力顾及，社会保障是实现现代社会公平的基本要求，也是保障社会稳定的重要支柱，在我国

以市场为取向的农村改革中，急需建立完善的农村社会保障制度，以稳定广大农村的经济和社会生活，但是目前的镇财力，根本无力顾及。

（二）刚性支出增长过快，超过了镇财力的增长。

国家陆续出台的一些增支政策，使镇的刚性支出不断增加。一是政策性增资。近几年来国家每年都有增资政策出台，如调整工资、提高补贴标准、提高社会保险基数、扩大社会保险的范围等等，增加了镇财政困难。二是法定支出增加。国家通过制定法律，对一些支出指标作出了硬性规定，如国家规定农村初级保健、农村计划生育、科技等方面支出增长速度必须高于财政收入增长速度，而且要逐年递增。三是资金配套政策。上级有关部门出台的专项政策、下达的专项资金，都要求镇政府安排一定的配套资金，否则专项资金难以安排。如农业综合开发项目、农村道路灰色化工程、农村新型合作医疗等等，这也增加了镇财政的支出压力。这些刚性支出的增长，有的远远超过了镇实际可用财力的增长。

（三）支出预算编制不科学。

长期以来，我国镇财政支出预算的编制方法一直是按功能并采用“基数法”编制预算。这种方法合理之处，按功能编制预算便于经济分析，按“基数法”编制支出预算较为简便。但也存在明显不足：一是没有将预算指标细化到具体单位和项目，不利于镇财政的监督，不利于合理控制支出。二是由于预算编制较粗，预算分配的透明度不高，造成预算约束弱化。三是支出预算科目的设置不科学、不规范，不能从不同的角度全面反映镇政府的事权和财政支出金额，因而不能满足细化预算的要求，也不便于对预算执行情况进行精确分析。

（四）镇财政预算约束软化，监督乏力。