解决“三农问题”的政策建议
通过财政手段解决三农问题
[摘要]政府财政支出、转移支付、税收和国债是财政政策的主要工具。本文通过对长期以来财政政策工具运用中存在的弊端分析，重构了综合运用财政政策工具的新框架。
[关键词]三农财政治理
中国人地关系高度紧张的基本国情矛盾制约下的土地制度变迁，城乡二元结构的基本体制矛盾制约下的农业剩余分配制度，形成了中国特有的“三农”问题。在此，我们拟从财政政策入手，谈谈如何科学运用和管理财政工具来解决“三农”问题。
一、原有财政工具运作缺乏政策效果的表现及其成因
自从我国把“三农”问题置于国家经济社会全局战略开始考虑以来，中央到地方的社会各界从理论到实践都兴起了探索“三农”问题及其应对措施的热潮。但近几年来的政策目标和政策效果都不尽如人意。其中最值得各界关注的问题是：其内向效果和外向效果远远偏离政策目标。而导致这种状况的原因总是由于管理体制弊端的积重难返所致。
“九五”期间中央财政支持农村生产和各项农业事业费4077亿（比“八五”时增加1852亿），作为财政扶贫和以工代赈资金480亿，通过贴息方式安排的扶贫贷款770亿，共计7179亿。依据帕累托最优原理，政府沿用的财政投入方式，严格讲来，是缺乏效率的，也存在诸多问题。
（一）管理成本消耗。国家财政一度采用补贴或转移支付方式作为“三农”问题的对策，不仅增大了行政管理的成本，在中央财政存在困难的情况下，反倒把一个原本难以填补的“汪洋大海”扩散得更大更深。就占据国土面积和人口三分之二的农村来说，相对于财政补贴或转移支付的数额，本就难以为继，加上管理成本的消耗，更显紧张。
（二）严重的“断流”。从中央财政下拨到地方的资金，各级地方政府一层一层“扣留”，仿佛春雨下降到地面，形成一条小溪，小溪还没流到“大海”，中途业已“断流”。其结果，作为“三农”的地面更加枯裂，于是离我们要治理的目标越来越遥远，问题越积越多、越严重。其成因，主要是在各层级中，都有特殊需要。这就形成一个格局：款项先落到谁手里，谁有权力，谁就能够以某种名目把钱截留下来。
（三）久禁不止的“挪用”。中央和省市向区县的财政支出，到了目的地后，由于地方财政紧张，或为了稳定社会，或为了还贷，往往被挪用为工资发放，或放下旧工程兴办新工程等。其结果是“挖东墙补西脚”，延误了“三农”资金的用度和支付。
（四）“支付的支付”或制度性“诱饵”。中央和省市向区县的财政支出，到了目的地后，常常被基层用来数十趟地向上竞争跑项目。其结果是，即便争取到了，由于途中耗费（汽油、修理、食宿等），“勾兑”耗费等等，最终拿回到地方基层的，也已为数不多。造成此种现象的原因，主要是上级职能部门的有关负责人把手中掌握的财权资源当作做人情、照顾关系、实现个人私欲的工具。而之所以有这种堪称腐败的现象根深蒂固地存在，关键原因还是长期以来计划经济管理体制惯性作祟，除了缺乏相应的职权运作规范，也缺乏应有的监督管理机制。比如，在旅游、畜牧、种植等领域存在一定的结构资金。对于一个省市来讲，往往有几十个区县，但资金数额非常有限，谁都需要，上级职能部门也可以给予任何一个区县。这样一来，何以获取这笔资金，全凭“八仙过海，各显神通”了。同样，对中央而言，也是这样：中央面对的是全国几十个省（市、区），要争取到相应项目资金，各省（市、区）自然也得学区县做法。在这种情形下，财政政策工具成了缺乏理性因素的感性化权力，成了操纵者滥用权力、渎职、以权谋私、建构裙带关系的诱饵，同时也具备了腐败的潜在因素。
（五）“参观考察”的巨额耗费。为了“学习”兄弟地区工商业发展的先进经验，基层中从
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