农村社会保障地方性立法透析
论文摘要。安徽省农村社会保障工作正在持续稳定发展，但是农村社会保障的地方性立法工作尚处于探索阶段，存在很多问题。文章就安徽省农村社会保障立法作出必要性和可行性分析，对构建和完善我省农村社保的立法工作提出了建议，认为应采取统一立法模式，确立“全覆盖”、“低水平”、“与社会经济发展相适应”和“社会保障一体化”原则，做到科学立法，程序公开公正。并在立法中注意做好农村社会保障的城乡衔接、地区衔接和新老衔接工作，关注特殊群体的社会保障问题以及强化解决农村社会保障纠纷的救济立法。
论文关键词：农村；社会保障；地方性立法；特殊群体社会保障
随着城市化进程加快，农村经济结构的变化以及农村人口结构的逐步老化，农村传统的土地保障、家庭保障功能逐渐弱化，农村人口对社会保障的需要越来越迫切。安徽作为中部农业和人口大省，经济发展较为落后，农村社会保障的制度建设起步较晚，但对社会保障的需求又较为迫切。目前，安徽省积极响应党中央和国务院关于“三农”工作和城乡协调发展的工作号召，农村社会保障制度的实施也取得了相当的成效，但从法律制度而言，农村社会保障的立法工作尚处于探索阶段，许多制度尚未成型。
一、安徽省农村社会保障地方性立法的现状分析
（一）农村社会保障的法律意识滞后，地方性立法存在大量空白
我国农村社会保障主要包括社会保险、社会救济和社会福利三个方面，涉及农村养老保险、医疗保险、“五保”供养、优抚安置、社会救济等项目。目前，安徽省农村社会保障的立法建设滞后。首先，在立法意识上，还没有完全看到建立健全农村社会保障法律制度的重要性与迫切性，社会保障的很多项目尚未纳入地方性立法的规划，农村社会保障的实施只是通过政府的通知性的文件，以行政命令的方式推进，几乎无法可依。其次，社会保障存在大量的立法空白。比如农村失业保险、生育保险等处于立法空白。农村剩余的劳动力根本没有失业保障。农村妇女没有生育保险待遇可以享受。
从农民的角度来说，由于法律知识的缺乏和社会保障意识的淡薄，大多数人错误地认为社会保障完全是政府的责任，如果要求农民个人缴纳社会保障费用，那无疑是“乱收费”。另外，由于当前农村社会保障的规定多是政策性文件，不同于法律文件，公开性也较差，造成许多农民对制度的知晓程度较低。
（二）立法层次低，缺乏稳定性和权威性
目前，安徽省关于农村社会保障的地方性立法仅有一部政府规章——《安徽省农村居民最低生活保障暂行办法》，其余的多是政府工作部门的文件。比如，目前指导农村医疗保险的有《安徽省新农合补偿实施方案（试行）》（皖卫农[2007]89号）、《关于提高新型农村合作医疗补偿待遇的通知》（皖卫农[2008]19号）、《关于贯彻落实科学发展观，进一步完善新型农村合作医疗制度的意见》（皖卫农[2008]89号）以及2009年省卫生厅、省财政厅《新型农村合作医疗制度实施办法》。以上的政策性文件，几乎每年都有新的变化，缺乏稳定性，导致社会重视程度不够，大家会把它仅仅看作是某个方面的政策，而不是有机的法律体系。其次，制定机关多是政府的工作部门，没有地方性立法权，也导致社会保障制度不够权威，政府、社会、部门、家庭和个人责任不清，缺乏必要的强制性和约束性。
（三）没有统一的地方性立法，缺乏整体规划性
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