社会化养老服务意见

一、确立政府在社会福利中的主导作用

政府在社会福利领域中发挥主导作用的论点，有国际经验和本土实践的支持。考察当代西方福利国家政府角色的变化以及相关理论的进展，不难发现，政府的社会福利角色虽从过去的直接提供者变成了支持者，但政府是社会福利制度中最基础的力量这一点并没有改变。政府仍然是社会福利支出中最大的资金渠道，并对服务提供者的服务质量进行监控和评估。我国的实践也证明，改革以来，政府不断从社会福利领域中退缩责任，已经导致了诸多经济社会失衡问题，付出了巨大的社会代价。现在倡言和谐社会，某种意义上是对前一阶段政府角色缺位进行反思的结果。

当前，亟待需要解决的问题是，一些政府部门以社会福利社会化为借口推卸社会福利责任尤其是财政投资主体的责任。其实，2000年国务院办公厅转发民政部等11部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发[2000]19号），本意是转变政府职能，改变过去单纯依靠政府财政投资、完全由国家包办包管社会福利的状态，绝无通过市场化、产业化的方式来达到保障资金社会化，进而减轻政府财政负担的目的。《意见》明确把社会福利社会化界定为“四化”（即投资主体多元化，服务对象公众化，服务方式多样化和服务队伍专业化）就是例证。

具体到养老服务领域，在今日之中国，服务对象公众化显得尤为紧迫和重要。一方面，目前已步入老年的亿万社会成员虽毕生贡献社会，但由于当时实行的是低工资、低消费的社会福利政策，这部分老人到退休时基本没有积累，领取的退休金也仅够维持基本生活。如果他们的养老需求完全交给市场解决，政府不给予援手，可以肯定，他们中的绝大部分人将会因无法承受现有的养老费用而被排除在社会养老行列之外。另一方面，导致老龄化程度加速和社会养老问题突出的一个关键因素是长期执行的“一孩”的计划生育国策。据了解，首批响应计划生育国策的公民目前已进入老年，日后也将会有一大批人陆续进入这一行列。然问题是，因政策引致的“四、二、一”家庭结构，使这批老人已无法享受传统多孩家庭带来的养老福利。在此种背景下，政府有责任和义务肩负起这一重任。进而言之，政府在确保国家供养的“三无、五保”老人等特困群体的养老需求外，还要面向全社会老年人服务，这既是回应人民群众的迫切需求，也是政府职责使然。

二、全面承担起老年特困群体的福利养老责任

福利养老是政府维护社会公正的底线。从现实需要和未来政策走势看，福利养老至少应包括以下三类老年特困群体：城市“三无”人员和农村“五保”老人（传统民政对象），享受城乡最低生活保障待遇的孤寡老人（社会底层老人）和农村计划生育奖励扶助对象（计划生育国策衍生出来的特殊人群）。若依此推算，北京市福利养老需求与现实供给之间严重脱节。以北京市为例，从福利床位需求看，如表1所示，若按第一方案推算（低标准方案），北京市三类老年特困群体需要15905张养老床位；若按第二方案执行（中标准方案），共需养老床位24719张。从福利床位供给看，据2004年年检资料，北京市各类养老服务机构共收住传统民政对象（包括“三无、五保”老人和孤残儿童）2989名，占全市总数的33.4%。进而言之，以2005年为基准年，按第一方案推算，北京市福利养老床位的缺口为12916张；按第二方案推算，北京市福利养老床位的缺口是21730张。