农村改革要尽快和城市改革结合起来
二元土地制度改革可从集体建设用地入手
国务院发展研究中心农村经济研究部刘守英研究员指出，我国的土地制度因用途不同沿着不同的路径在深化。农地制度在朝着强化土地物权和以农户为主体的市场交易方向演进，而非农地制度却在朝向强化地方政府垄断和土地利益最大化的方向。同一块土地因用途改变导致土地权利结构的改变和利益分配方式的变化，是现行土地制度的最主要缺陷。刘守英说，与农地政策相比，农地非农化政策仍是一种国家高度垄断和政府全面管制的计划经济政策。农村集体建设用地需要纳入国家计划，并经有关政府部门审批。城镇建设使用农地由政府划拨和征用，征用来的土地由政府出让给建设单位。划拨和征用的土地均按农地原用途进行补偿，有偿出让土地的收入全部归政府所有，在不同层级政府间分配。同时土地，仅仅由于农用和非农用的用途不同，其所蕴含的权益完全不同，其运作规则也完全两样。农民基本被排在农地的非农用之外，或者说，对于农地的非农业使用，村集体和农民的决策权受到很大的限制，其收益权也无法得到保障。
刘守英表示，当前中国经济社会发展正处于关键期，土地政策的改革对于经济的可持续发展和社会和谐起着关键作用，必须根本改革现行土地制度，着力推行土地的市场化。应该改变目前集体土地基本上只能用于农耕，农地变成建设用地，先要经过政府征用，从集体土地变为国有土地的运作机制。赋予和保证两种所有制的土地享有参与工业化和城市化的同等机会和权利，做到“同地、同权、同价”，避免和防止工业化和城市化进程中集体和农民丧失土地所有权。
中国土地学会副理事长黄小虎研究员表示，城市土地归谁所有，并不是要害问题，要害是土地增值收益分配是否合理。如果新增的城市土地归国家所有，就要考虑对被征地农民合理补偿，并解决好他们的生产生活安置，顺利地转为城市居民。如果新增城市用地仍归农民，就要考虑用税收等手段调节土地收益分配，但前提是要修改宪法。比较起来，修宪程序复杂，可能在现行宪法框架下改革更现实一些。他建议可以考虑城市规划区内的土地，属于国家所有，由国家垄断土地一级市场（国家垄断不等于政府垄断，国家可以委托有关公司代为行使土地所有权，并服从政府管理）。这里，重点要解决好农民的补偿、安置问题。在城市规划区外，或者叫做纯农区，也有很多集体建设用地，应允许土地使用权进入市场流转，要像国有土地一样，可以出让，可以出租，可以入股。黄小虎认为，如果放开规划区外的集体建设的用地市场，就会自然形成集体建设用地的市场价格。参照这个价格给被征地农民以补偿，就会比较合理。现在是按农地价格计，对农民不公平，价格太低。但是，土地增值收益全部给农民，即完全按照城市土地价格给农民补偿，恐怕也不合理。而按照集体建设用地的市场价格给农民补偿，农民比较能够接受。
统筹城乡就业要有制度保障
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