社区居民委员会行政化问题探析

[内容提要]

顺应社会结构转型的现实需要，我国开始了城市的社区建设。但是，在社区建设进程中，社区居民委员会逐步从群众性自治组织异化为行政化组织。本文以广州市海珠区海幢街社区居委会为研究个案，首先梳理了社区居民委员会在组成人员、工作职能、运行机制、考核机制、经费管理方面的行政化表现。接着，文章从国家-社会关系的角度，分析了产生这一现象的原因，认为在“强政府-弱社会”的全能政府模式下，政府对社会领域的广泛干预，社会组织发育欠缺，决定了社区居民委员会的行政化；居民低度参与，社区居民委员会自治能力虚化，促成了社区居民委员会的行政化；组织成员的主观倾向，推进了社区居民委员会行政化。最后，文章提出，要转变政府职能，理顺政府与社会的关系；居民直接选举产生社区居民委员会，增强居民对自治组织的认同感；培育居民社会自主性，增强社区自治能力，从而去社区居民委员会的行政化，使政府的归政府、社会的归社会，发挥群众性自治组织在国家治理中的作用，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，促进和谐社会的构建。

引言

改革开放以来，我国城市的社会结构发生了深刻的变化，传统的纵向单一性社会结构逐渐向横向多元化社会结构转变。个人固定从属于一个单位的管理体制已被打破，社会成员与单位间的人身依附关系逐渐松弛，越来越多的“单位人”转变为“社会人”，他们聚居在一定地域范围，形成一个个社会生活共同体——社区。单位体制的消解促进了社会组织功能的分化，以前由单位承担的社会职能随着政府和企业的改革逐渐回归社会，社区成为承接这些社会职能的重要载体和新型公共空间。

顺应这一社会结构转型的现实需要，我国开始了城市的社区建设。1986年，民政部首次提出开展社区服务工作；1991年，民政部又提出在城市开展社区建设的思路；1999年，民政部在全国10个城市选择了26个社区进行社区建设实验，先后出现了北京九道湾模式、上海卢湾模式、沈阳模式、江汉模式、武汉百步亭模式等各具特色的社区建设模式。2000年11月，在总结这26个社区建设经验的基础上，民政部提出了《关于在全国推进城市社区建设的意见》，指出社区的范围是经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区，社区居民自治组织称为社区居民委员会。随后，中共中央办公厅、国务院办公厅以中办发[2000]23号文转发了民政部意见，在全国范围内积极推进城市社区建设。

2001年，在全国推进城市社区建设的背景下，广东省的社区建设也在全省各大中城市正式启动。《广东省城市基层管理体制改革工作实施方案》（粤府办[2002]14号文件）提出社区建设的原则是“政府依法行政，社区依法自治”，体现了政府部门从对社区的直接管理中退出，以便让社区有更大发展空间的良好愿景。但是，随着社区建设实践的深入，已有学者指出，这场由政府主导的、自上而下的社区建设正在朝着行政化方向发展。在社区建设过程中，作为基层群众性自治组织的社区居民委员会日益走向行政化，也越来越为学界和政府管理层所重视。