保障房建设中中央政府与地方政府博弈分析
[提要]建设保障房是为了解决中低收入家庭的住房困难，是民生问题，政府必须承担建设的责任主体。但在推行过程中，作为政策制定的中央政府和落实政策的地方政府首先在目标上产生了分歧，并由此导致行为的不一致。本文通过分析地方政府的“应对措施”，提出中央政府应如何调动地方政府的积极性，从而顺利完成保障房建设最终目标。
关键词：保障房;博弈
中图分类号：f293.3文献标识码：a
收录日期：2015年3月11日
保障性住房（以下简称保障房）是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房、各类棚户区改造。是政府基于福利经济学理论对社会财富进行的再分配，对于缩小贫富差距，维持社会和谐稳定发展具有重要意义。“十二五”规划纲要明确提出，“十二五”期间我国要建设城镇保障性安居房3，600万套，全国保障性住房覆盖面达到20%左右，体现了中央政府加快推进保障性住房建设的意志和决心，但承担保障房建设的地方政府则反映冷淡，态度消极，等待观望氛围浓厚。
一、中央政府和地方政府目标分歧
公共政策的制定过程本身就是各方利益协调的过程，作为保障房供给中重要的两方――中央政府和地方政府，会站在各自的立场，着眼各自的利益目标，在保障房政策的制定和执行过程中不断博弈。为此，中央政府和地方政府作为“经济人”，在目标上是存在分歧的。
中央政府以维护社会公平和稳定为目标，认定保障房建设具有极其重要的经济和社会意义：首先，建设保障房是房地产调控的重要工具。保障房是商品房的有效补充，将有助于从商品房市场上分流一部分需求，减少房价上涨的动力，从而有助于房地产调控目标的实现;其次，建设保障房是改善民生的重要渠道。近几年，加快建设保障房目的是为了解决中低收入家庭住房困难的问题，缓解城市内部二元矛盾，不断提高住房保障基本公共服务均等化程度，促进社会和谐稳定;最后，建设保障房是拉动投资的重要动力。中央政府希望保障房在拉动经济增长、扩大内需、增加就业，调控房地产市场，推动经济平稳较快发展方面发挥积极作用。所以，中央政府在保障房建设中是积极的一方，并积极提供相关政策和资金的支持。
地方政府追求地方经济的短期发展和个人的政绩，通常通过衡量“成本-收益”来决定自身的行为标准。在目前的行政和财政体制下，地方政府建设保障房的动力不足。究其原因，一是保障房建设有较强的外部效应。自1998年实行房改以来，作为支柱产业的房地产行业蒸蒸日上，同时也带动了其他相关行业的发展，促进了地方经济的增长，如果加快建设保障房，一定程度上会抑制当地商品房的需求，从而影响房地产业的投资需求;二是保障房建设资金缺口较大。中央补贴的资金哪怕是加上发行的债券资金只是保障房建设所需资金中相当小的一部分，剩余部分需要地方政府自行解决，地方政府面临较大的资金压力;三是地方政府无法从保障房建设中获得像商品房那样的高额土地出让金。土地出让金原本是地方政府获得财政收入的主要来源，但保障房用地价格较低，甚至是无偿划拨，直接削减了地方政府的财政收入。所以，地方政府在保障房建设中是消极的一方，只有在中央政府的行政压制、经济补偿等手段下才会有所行动。
二、地方政府的“应对措施”
（一）故意放缓保障房建设速度。为了实现保障房建设的目标，中央政府每年年初都制定并下达目标任务，各级政府间层层签订目标责任书，年终上级政府对下级政府的开工任务、基本建成任务、竣工任务等完成情况进行考核。尽管如此，目标任务的完成情况仍然很不理想，开工率低，未能在规定时间完工的情况频频出现。
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