转移支付进化策
作者：谷文
来源：《新理财·政府理财》2013年第09期
采访地方财政，经常听到一句话。富财政靠卖地活着，穷财政靠转移支付活着。
这其实是一句让各地财政都很尴尬的话。地方财政的收入来源，本不应该是土地财政，更不应该是转移支付。
但自从1994年分税制改革以来，转移支付，从一开始的单纯财政工具，已经成为客观上一些无财可收的地区的主要“财源”。
如果说分税制的调整是一种“改革”，那么转移支付则需要一种“进化”。今年7月全国财政厅（局）长座谈会上已经提出了这种“进化”的趋势：减少专项转移支付，扩容一般性转移支付。但它并不是一个短期内一蹴而就的改革，它既是本期我们寻求各方解析的一个专题，又是各级财政在相当长的时间内需要研究、试验和落地的一个课题。
“进化”的结果，还很值得期待。
2013年7月，全国财政厅（局）长座谈会上，就整合专项转移支付提出了指导性意见。这标志着，新一波的提高财政资金使用效益的“硬仗”又将拉开序幕。在这次会议上规定了原则上纳入一般性转移支付的范围，主要包括了：
一是不同预算级次的专项转移支付资金，包括中央对地方的专项转移支付资金，省对下安排的专项转移支付资金。
二是不同预算类型的专项转移支付资金，包括公共财政预算安排的专项转移支付、政府性基金预算安排的专项转移支付，国有资本经营预算安排的项目资金。
三是不同部门安排的专项转移支付资金，包括财政部门安排的专项转移支付资金、其他有预算分配权的部门安排的专项转移支付资金。
四是不同预算年度的专项转移支付资金，包括当年预算安排的专项转移支付、以前年度安排的专项转移支付形成的结转结余资金。
对于专项转移支付整合方式，本次会议表示在四个方面采取专项资金整合：一是部门内部专项转移支付资金整合；二是跨部门的专项转移支付资金整合；三是跨区域的专项转移支付资金整合；四是重大事项的专项转移支付资金整合。
本期我们探讨的，既是今年年中全国财政工作会议上从顶层设计层面提出的转移支付改革，又可以广而言之，是政府间资源分配问题。甚至还可以向上溯源，探寻自1994年分税制改革之后，同时执行的转移支付制度与全国分税制改革进程之间不可分割的利益联系。再者可以联系到更深层次的，项目间、部门间、地区间的事权财权划分。
我国的财政问题，从来都不能单独列举分析。我们无法将其简单的定性为专项转移支付到一般性转移支付的“质变”，它所代表的，既是一种财政政策与时俱进的信号，也是我国整个财政体制改革的一环。正如雨降至，风为头。并非开始，也并非结束。
会哭的孩子们
虽然笔者并不愿意以这样一个很不“主旋律”的问题开头，但政府间资源分配的问题，一直是一个财政上的老大难问题。1994年分税制改革前，地方财力大于中央财力；而在分税制改革之后将近二十年中，财政人逐渐发现，向中央财政倾斜的天平似乎又太过了。也正因此，转移支付在这种财力平衡的博弈中，作为重要工具应运而生。
财政部财政科学研究所区域经济研究室主任傅志华表示，政府间财政转移支付制度是财政体制的重要组成部分。在多级政府并存的财政体制运行中，它表现为上级政府向下级政府进行的收入转移。其最重要的体制目标是调整各级政府间财政能力的纵向失衡，以及各地区政府间财政能力的横向失衡。但在转移支付实践过程中，往往伴生下级政府的负面依赖，从而使得构建有效的激励与约束机制成为转移支付制度完善的一个关键环节。这也是为什么说“会哭的孩子有奶吃”的原因。
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