招商引资优惠政策行政允诺性质制度探析

作者：萍乡市中级人民法院严林伟发布时间：2012-05-2208：32：28

招商引资作为各级政府部门重大事业之一，是加快地方经济社会发展的重要手段，是实现经济转型跨越发展新动力的来源。在各级政府大力提倡招商引资的背景下，为鼓励招商引资，政府部门往往会作出一定的承诺，出台一系列的奖励办法、优惠政策以吸引更多的投资商，内容包括对引资中介人的奖励、税收的减免、土地的供应、配套设施的完善等。优惠政策关系着投资者的切身利益，是投资者考虑是否投资该区域的一项重要的参考标准。优惠政策一旦提出，即视为行政主体的一种职责，一旦行政相对人的行为符合相关的条件，行政主体应兑现该允诺，否则构成不履行职责。目前，政府招商引资中因优惠政策无法落实而引发的争议逐渐增多，一定程度上阻扰了地方经济的健康持续发展，承诺后不兑现，表面上受害的是那些被“骗”进门的企业，实际上对政府而言却潜伏着“失信于民”的巨大伤害。

一、招商引资优惠政策的法律性质。

政府部门在招商引资过程中，往往以红头文件的形式出台一系列的招商优惠政策，名称多为《招商引资优惠政策实施办法》、《招商引资优惠政策》、《招商引资优惠办法》等，这种行政主体（政府部门）为了履行自己的行政职责（发展地方经济），向相对人发出的，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或自己所属的职能部门给予相对人物质利益或者其他利益的行为，我们称为行政允诺。行政允诺是行政主体为了特定的行政目的，对外公开作出一定的单方允诺意思表示，为自身设定一定义务，在行政相对人作出符合要求的行为或者符合特定要求时，行政主体实现允诺的内容，履行为自身设定的义务。体现在招商引资中就是政府部门为了本地经济的发展这一目的，出台一系列的优惠政策、奖励办法等，鼓励投资者到本地投资，并承诺在其投资达到一定程度和规模后，政府或其职能部门给予投资人或者投资项目一定的政策优惠或者物质及其他利益。比如某区政府出台的投资优惠办法规定：凡在我区新办的生产型企业，自投产之日起，前五年企业所得税征收后由受益单位财政全额返还给企业，后五年企业所得税征收后由受益单位财政减半返还给企业，用于扩大再生产。此种承诺便视为行政允诺行为。

招商引资优惠政策作为行政允诺的一种具有以下特性：

1、双方性

政府部门作出允诺意思表示具有单方性，其作出允诺无须事先征求相对人的意见，也无须经过相对人的事先同意，即其出台的优惠政策无须事前经过投资人的同意，在实际的操作中往往是先有投资优惠政策再有引资洽谈活动。但优惠政策提出后，政府部门作出该允诺意思表示后，并不是自觉履行允诺内容，而是需要行政相对人按照意思表示的要求作出一定的积极行为，这种积极行为主要表现

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在投资人的投资规模、项目性质、税收规模、经营年限等方面，通过积极行为的达成，对允诺意思表示作出一定的响应意思表示，然后行政主体对相对人的行为进行审查，对符合允诺意思表示所规定的条件的履行允诺，否则不予履行。

2、非强制性

招商引资优惠政策作为地方吸引投资者的一种举措，其本身是非强制行政行为。非强制行政行为，是指由一定的行政主体依其职责权限，主动发出的，不以强制行政相对方服从、接受为特征的行政行为。行政允诺意思表示作出后，行政主体并不采用命令、强制等手段来实现允诺的内容，而是鼓励相对人主动参与并且自我设定义务作为激励措施，如果行政相对人没有作出响应也不会导致任何不利后果。即相对人可以实施行政主体要求实施的特定行为，也可以不实施该行为，相对人有自主决定实施或不实施该行为的自由。即使相对人有实施该行为的条件，但其不履行该义务在实际上也不能追究其行政责任。