乡村治理的现状及问题
(一)乡村治理的现实结构
从中央到地方,中国的政权组织共有五个治理层次,它们是中央、省(区、市)、市(地)、县和乡镇。乡镇是国家在乡村地方设立的基层治理单位。乡镇治理的组织结构,包括乡镇党委、乡镇人大与政府、上级政府在乡镇的职能派出机构(所谓七所八站)、各类协会及社团组织等等。学者郭正林认为,乡镇实质上是“多元共治”,就是以乡镇党委为治理中心,政府组织与社会组织的协同运作。
1、“三位一体”的乡镇政权结构
中国的乡镇政权是乡镇党委——人大——政府的“三位一体”的结构。乡镇党委事实上是乡镇政治、经济和各项事业的主要决策者和制裁者。乡镇人大是乡镇政权的权力机关,由它选举产生的乡镇政府是乡镇的行政中枢组织。乡镇政府既是乡镇人大决议的执行机关,也是落实乡镇党委决策的办事机构。
现行的乡镇组织运作仍然深受人民公社时期实行的“党的一元化领导”的影响。乡镇的实际工作,以新的形式强化了党的“一元化”领导体制,使乡镇政府和经济组织成了乡镇党委的从属机构。特别是现行乡镇政府的组织机构和职能权限,基本上还是五十年代的框架,其运行机制在相当程度上没有摆脱旧体制的惯性。而且,乡镇组织的条块分割严重肢解了乡镇政府的职能,使其处于有责无权并受制于“七所八站”。
(1)以乡镇党委为核心的权力中枢系统
在现行的乡镇治理结构中,乡镇党委是治理的权力中心、决策中心、指挥中心和控制中心。乡镇党委直接受县(或县级市)党委领导,实行集体决策和书记分工负责相结合的领导制度,形成“书记挂帅、分兵把口”的工作格局。乡镇党委权力的合法性来源于中共中央在1999年3月制定和发布的《中国共产党农村基层组织工作条例》。
(2)以乡镇人大为主体的乡镇权力系统
乡镇人大是最基层的国家权力机关,基本的功能就是赋予乡镇政权治理结构的合法性。我国《地方组织法》规定了乡镇人大的12项基本职权,其中最重要的是由它选举产生乡镇政府,听取和审查乡镇政府的工作报告,决定本行政区域内的重大事项。目前,乡镇人大的权力地位和职权都有待提高。在乡镇人大闭会期间,由于其缺乏常设机关,人大主席团难以有效履行法律所赋予的决定权、监督权和任免权。而且在党政不分的情况下,乡镇人大的许多职权实际上由乡镇党委或者政府所代行,人大“橡皮图章”的形象难以根本改变。
(3)以乡镇政府为主渠道的行政体系
乡镇政府是中国最基层的国家行政机关,是国家政策输出的终端,也是整个国家治理系统的基础设施。“上面千条线,下面一根针”的说法表明了乡镇政府在国家行政体系中的基础性和重要性。
乡镇工作一般分经常性工作和非经常性工作。乡镇政府的大量“中心工作”是非经常性工作。乡镇工作的特点是以完成上级布置的“中心工作”为重头戏。为了高效率地完成上级布置的工作任务,乡镇一般实行“书记挂帅、乡长动手、人大主席协作”的三位一体的分工合作的领导方式。由于乡镇政府一直存在人员编制少与上级布置的任务多的矛盾,要求乡镇政府严格按照职能分工、各负其责的行政原则运行,在目前的条件下是不现实的。
2、“条条”与“块块”
迄今为止,我国农村基层仍实行“条块结合”的管理体制。县市下派部门(“七站八所”即“条条”)与乡镇政府(“块块”)共同治理乡村。从实践来看,这种体制是造成“条块分割”以及加重农民负担的制度性根源,不适应市场经济发展的需要,应进行根本改造。
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