城乡一体化亟待解决的法律问题

发布时间：2014-01-2917：33：18■2014年第3期《财经》作者：李世亮、黄萍萍

城乡二元结构是制约城乡发展一体化和新型城镇化建设的主要障碍，而造成城乡二元结构的关键因素在于城乡分割而治的法律制度、经济制度和社会管理制度。其中，首先需要解决的是法律制度问题，从而从根本上实现城乡一体化的体制、机制再造。

十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》），明确要健全城乡发展一体化体制、机制，并提出了具体的举措和要求。

但是，要真正将这些改革举措落到实处，在现有法律制度下仍然面临阻碍。这意味着，改革的现实需求与法律本身具有的滞后性造成了改革与法治的矛盾。需要明确，在法律体系日趋完善的当下，要确保改革的顺利推进，必须始终坚持“民主、民权、民生、法治”的理念，四者缺一不可。

因此，修改和完善与当前经济发展需求不相适应的法律制度，是落实十八届三中全会《决定》、推动改革进入“深水区”的关键环节。

本文拟对与十八届三中全会精神相左的法律法规进行梳理，并就如何修改和完善提出思路与建议。

城乡要素市场适格主体问题

生产要素包括劳动力、资本、土地、技术、信息等诸多内容。目前中国还未形成城乡一体化的要素流动市场，阻碍了农村生产要素的自由流转以及农村资源向资本的有效转化。构建城乡统一的生产要素市场面临的首要问题，是在现有法律制度下农村缺乏参与市场活动的适格主体。

首先，“集体”这一主体在法律上定义不清，实质虚化。根据《宪法》第10条、《土地管理法》第8条以及《物权法》第59条之规定，集体土地所有权的权利主体是集体。但何谓“集体”，却并没有任何法律规定予以界定。事实上，“集体”是一个经济学概念，而不是法律概念。“集体”是由其成员个体构成的集合体，不是自然人，也不是法律规定的任何一种法人。因此，“集体”并不具备法律上的主体资格要件，将其作为集体土地所有权的权利人，实质上就是没有真正的权利人。

其次，集体“共同共有”造成集体所有权的实际虚化。法律规定，集体土地属于本集体成员共同所有，那么问题来了，这种共同所有是“共同共有”还是“按份共有”。我们认为，这种共同所有从法律上讲应该是“共同共有”，即集体经济组织成员人人共有。然而，集体经济组织成员的构成本身处于变化的状态，即不断有人新增，有人退出。因此，“共同共有”实际上导致了人人无法享有所有权。

1再次，集体土地经营管理主体混乱，权责不清。根据《土地管理法》第10条规定，集体所有的土地依据所属集体的不同，其经营管理主体也不同，分为乡（镇）农村集体经济组织，村集体经济组织、村民委员会，村内集体经济组织、村民小组三个级别。但是，没有任何法律法规对于集体经济组织的内涵和外延、主体资格以及其设立、运作、权责、监督等予以明确规定。

立法的缺失导致集体经济组织的法律主体地位实质虚化，并在现实中缺位，常常由村民委员会、村民小组等代行其权力。同时，村民委员会作为基层群众性自治组织，也被法律赋予了集体资产的经营管理职能。这就导致了村民委员会经济管理职能和社会事务管理职能于一身。在这种情况下，集体土地所有权主体和集体土地所有权经营管理者之间权责不明，不履职或滥用职权的情形均在所难免。

最后，集体经济组织成员身份界定无依据，权利主体认定不明。《农村土地承包法》规定，村集体经济组织成员享有承包权和优先流转权。