地方人大主导立法起草的困境与出路

法案起草是立法过程的必经阶段，它直接表现立法者的立法目的、反映执政者的立法意愿，实现一定的立法指导思想和基本原则的最主要、最重要的活动之一[1]，是立法程序中的重要环节，也有学者将其称为“毛胚”形成阶段。法规草案基本上确定了法规的框架结构、价值目标、适用的对象及条件、所要解决的问题及解决方案。法案起草方式主要包括：一是由人大有关部门组织起草；二是由政府有关部门组织起草；三是委托第三方组织起草。

党的十八届四中全会审议通过的《决定》提出。人大主导立法、健全立法起草机制、发挥人大代表参与立法起草的作用，从地方政府部门主导立法向地方人大及其常委会主导立法转变，克服政府部门组织立法起草中的行政化倾向、“部门利益保护”倾向，确定地方人大在立法体制中的主体地位和主导作用，是新时期提高立法质量的重要保证，是实现科学立法、民主立法的必然要求。由人大主导立法相较政府部门主导立法，是回归法定意义上人大主导立法起草的机遇，同时也是对人大立法工作提出的新挑战，地方立法的起草制度面临着转型。

一、地方立法起草的实施现状

（一）政府部门主导型的立法起草

受我国传统权力观念的影响，行政权与立法权长期处在难分彼此的揉杂状态，立法权一直被行政权所取代。我国立法学界对法规案起草程序长期不重视，将起草程序排除在立法程序之外[2]。政府部门主导立法起草主要基于以下优势：一是地方性法规的内容多为行政管理事项，大多数地方性法规的立法需求也多是缘于行政管理事务中遇到了难以解决的问题，需要通过立法的形式来解决。地方政府机关作为行政管理事项地方性法规最直接的适用者，更能了解立法需求、执法对象和方法，解决立法中的专业性、技术性问题。二是地方政府机关起草法规案具有资源优势，一方面，地方政府职能部门设置有专门的法规起草机构[3]，人员配置充足，机构人员中有法学专业背景的比例较高，起草地方性法规时也能获得充足的经费保障；另一方面，政府作为社会公共资源最主要的支配者和社会服务的提供者，由其起草法规草案的积极性较高，也避免了地方人大起草法规案时地方政府提出的反对意见，提高了立法效率。

（二）难以避免的“部门利益倾向”

虽然地方政府起草的法规案送交地方人大会议审议，但因地方人大及其常委会在地方性法规的起草中多处于被动地位，对草案的审查多流于形式，几乎没有被退回的法规草案，导致地方立法的质量偏低，破坏法律的权威性与效力，欠缺中立、客观立场，难以破除法规草案的“部门利益倾向”的弊端，致使法规案的利益协调失衡，成为制约我国立法公正性的突出问题[4]。

首先，地方政府职能部门从本部门的利益出发，自己为自己立法，法规草案中带有“部门利益倾向”就成为一种必然的现象，服从并照顾本部门的利益，推卸本部门的责任、减轻本部门的义务，在立法内容上往往片面追求经济效益，忽视社会效益、政治效益和生态效益[5]。其次，立法内容上抄袭、重复多，地方特色性立法少，立法质量堪忧，难以真正发挥调整分配社会资源的效用，浪费立法资源。最后，法规案起草活动较为封闭，仅仅征求专家学者的意见，而对普通民众的利益诉求关注较少，违背了立法的民主性原则。

（三）地方人大难以发挥主导作用的原因探析