论银行监管政策性

摘要。随着与世界经济的接轨，我国高度集中的政策性银行多头监管模式越来越不适应参与国际竞争的需要，这种监管模式存在着权力分散、责任不明确以及人力资源浪费等各种问题。本文拟从我国政策性银行的监管着手，通过与其他国家的监管机制进行比较与分析，找出政策性银行与商业性银行监管的不同点，以期对我国的政策性银行监管机制的改革有所借鉴。

关键词：政策性银行；商业性银行；监管；国际比较；启示

一、问题的提出

我国长期以来实行高度集中的金融管理体制，在很长一段时间内，中国人民银行既作为中央银行又作为商业银行，并承担对金融活动的调节和监管。1978年后，我国实行改革开放政策，推动了金融监管体制的改革，先后设立了国家外汇管理局（safe）、中国证券监督管理委员会（csiic）、中国保险监督管理委员会（circ），实行分业经营和分业监管。加入wto以后，金融业对外开放不断扩大，面临更多的风险和挑战，要求必须加强金融监管，防范和化解金融风险。2003年4月，我国进一步改革金融监管体制，成立了中国银行业监督管理委员会，分离了中央银行对银行业金融机构的监管职能，中央银行负责宏观调控和金融稳定。在上述各金融机构的职能方面，银行方面的事务归银监会管辖，证券方面的事务归证监会管辖，而保险方面的事务则交由保监会。[1]“五龙治水”的监管模式以监管的权力划分为特征。然而，随着经济的发展，这种模式逐渐不适应高速发展的金融市场的需要。

由于监管协调机制的不健全，在面对金融创新的时候，各监管部门往往从各自的监管角度出发，这时常造成各监管部门之间的监管冲突。例如：2003年初，货币市场基金推出方案上报证监会，因银监会和证监会在政策协调上未达成一致，货币市场基金出台时间被一再推迟。当时争议的问题之一就是以货币市场金融工具为投资对象的基金，监管权到底该归属证监会、央行，还是银监会。类似的情形也出现在商业银行发行次级债的过程中。2003年底，银监会通过一项政策，银行得以通过发行次级债增加资本实力，但2004年3月末，保监会却发文对保险公司买入次级债进行限制。诸如此类的例子还有很多。长此以往，这种各监管机构之间的冲突会成为金融产品创新的阻碍。

金融改革与发展的多头决策、多头监管模式加剧了各部门在大大小小问题上的分歧和争议，增加了政策协调的复杂性，加大了总体成本，降低了政策的决策效率和执行效果，损害了政府部门的公信力。[2]另外，金融市场的现代化水平不断提高，使监管难度加大，短时间内发现违法行为愈发困难。

上述情况表明，随着我国金融业的进一步发展和融入国际金融市场，特别是2007年外资银行在人民币业务上的限制放开后，目前对政策性银行多头监管的模式已经不能适应整个市场的发展，综合经营已被监管高层多次倡导。

二、政策性银行监管的国际通行做法

各国政策性金融机构的监督管理体现了依法监督的特点，即国家以政策性银行专门立法的形式，由政府直接控制政策性金融机构的主要人事任免权，政府相关部门参与协调和制约，国家审计机构定期或不定期地专门审计（稽核）监督，以及由政府相关部门、权威专家或其他行业人员代表国家和公众利益组合成董事会（理事会），对政策性银行机构具体行使最高的决策、监督、协调职能，从而从外部和内部两个层面上构成了政策性金融独特的监督机制和权力结构。[3]总体说来，国际上对政策性银行的监管主要有以下四个方面：

（一）最高立法当局的法律授权与制约机制