对农地再分配制度的重新认识

一、农地再分配制度：调地

包产到户以来，中国的农地制度实际上是一种“共有私用”的产权制度。这种“共有私用”的产权结构在具体的运作过程中产生了一种典型的土地制度形态，即在农户之间根据家庭人口变化周期性调整土地的“再分配制度”。这种再分配制度的典型特征是：它不是一种市场交易制度，而是一种行政性的“配给”制度。由于这种再分配制度采用的是行政性调整方式，因而带有强制性特点。因此，这种调整行为往往不是交易双方的自愿行为。在过去的二十多年里，“调地”成了中国农村土地制度颇具特色的、又非常流行的一个重要特征。许多村庄都存在着定期或者不定期的各种形式的土地调整行为。

调地形式主要有两种。大调整和小调整。这两种典型的调地方式在农民眼里是有根本区别的。所谓大调整，简单地说就是“打乱重调”，即不管承包期是否到期，村委会根据社区内农户家庭人口变化或其它原由，由村委会将所有农户的承包地全部打乱重新分配。这样的调地过程，虽然不是所有的地块与原使用者的对应关系都发生变化，但是，所有的农户均将受到土地不稳定的影响。

所谓小调整，也是村委会对农户之间的人—地关系的一种行政性调整。恰恰与大调整相对，小调整是指个别农户之间的“多退少补”，即一定时期后，人均土地多的农户将无偿出让一部分承包地给人均土地少的农户使用。

已有的研究指出，这样的制度安排对农村的经济发展主要有两个不利的影响。首先，由于土地不断地进行调整，农户耕作的地块就会时有变动，理性的农民就不会或者减少对土地的长期投入，例如，减少一些农田基本建设和农家肥的投入。农民会倾向于进行短期的、掠夺式的耕作，例如，多施化肥。这些行为会降低土地的生产潜力，从而影响农村经济的增长（wen，1995；prostermanetal，1996）。其次，由于土地是农民最为重要的生活依靠，农民会担心自己在下一轮土地调整中分不到地而不敢外出打工，从而影响农村非农经济的发展和农民收入的增加（yao，2000）。显然，因土地调整而产生的这些不利影响造成了农民对土地使用权的预期不稳定。

针对这种情况，中国政府自上世纪80年代中期以后，就开始力图抑制土地调整，使农民对土地有稳定的使用权预期。1984年中共中央的1号文件规定“承包期限为15年”。1993年，面临不同地区承包期将陆续到期，中央政府又首次提出了“30年不变”的政策，1994年，农业部对此政策进行了具体的解释，并提出了实施的意见。随后，农民的土地承包期“30年不变”的规定于1998年写入了新修改的《土地管理法》，这使这一基本政策具有了法律的强制约束力。这里的“不变”有两重含义。第一重含义是指家庭承包责任制的制度不变，这种“共有私用”的产权结构不变；第二重含义则是指农户使用的具体地块也尽量保持不变，即土地调整不应频繁进行。第二重意思在90年代变得非常明确，中央文件多处强调要“大稳定、小调整”，并推介贵州省实行的“新增人口不再分配土地，死亡人口不再收回土地”的所谓“生不增、死不减”的完全取消土地调整的政策。这些政策可以说是对土地调整之负面影响的明确反应。