人大监督行政化瓶颈及策略

监督权是人民代表大会及其常委会的一项重要职权，承担着防止国家权力滥用和官僚主义滋生的重要职能。为了改变人大监督乏力的状况，自十一届三中全会以来，党和国家进行了一系列制度建设以提高人大的监督效能。许多研究者也致力于人大监督的制度研究，无论是对宏观的权力关系的规范研究，还是对微观层面的程序设计都取得了丰厚的成果。毫无疑问，这些理论成果与相关的制度建设对规范人大监督行为、提高人大监督效能起到了积极作用，然而，从制度实施的效果来看，人大监督效果与制度建设的初衷尚存在较大的差距，人大监督乏力的状况并未发生实质性的改变。

《监督法》实施后的这几年时间里，人大监督未能在最基本和最关键的监督事项上有明显的突破，却在不断地创新和运用一些不具有法律效力的监督方式，而且越来越多地采用行政化的运作方式推动监督工作。这种状况有悖于权力运行的一般逻辑，既然权力是一种可以实现主体意志的强制性力量，那么人大监督的主体为什么不积极行使这些权力，反而需要借助外在行政力量的推动。有国外学者曾经将这种现象解读为“制度成长模式”，即人大作为一个新的行动者初登中国政治舞台，由于其自身的不成熟，且所面对的是有着雄厚基础、具有几千年传统经验的权力实体，实际上很难真正发挥其制度效能，因此，在权力扩张阻力巨大的情况下，其最佳的选择就不是去扩张自己的权力，而是不断地完善内部的制度，尤其是它的人员、机构和内部的议事规则的完善，以首先把自己建成为一套成熟的制度。这种制度成长模式的解读的确在某种程度上契合了中国人大制度的现实发展路径，然而，当各种制度得以成熟之后终究还得迈出落实权力实施效果的关键一步，否则即使制度再完备也终究不能有所收益，不免浪费人力物力。因此必须梳理制度运行中的病症，研究深层次制约制度运行的根源，进而寻找支撑权力运行的动力源泉。

一、人大监督行政化问题分析

制度建设构筑了人大监督的合法性基础，而且为人大监督提供了国家力量的支持，对于增强人大监督的权威性和规范性的重要意义是不言而喻的。然而制度建设的成果并不代表制度的实施效果。虽然近年来人大监督已经取得了不少成绩，不仅在人代会上提出的议案逐渐增多，而且在实践中创制了许多新的监督方式，、如执法检查、述职评议等，但从总体上看，人大监督乏力的状况并未得到实质性的改变。从近年来人大监督制度运行的特点上看，呈现出较为明显的行政化或官僚化特点，具体而言，体现在以下几个方面：

一是人大监督主体的官僚化。早在上世纪9o年代初，人大代表中领导干部比例过高的问题就受到了各级人大和社会的广泛关注。但直到现在，这个问题不仅未能改善，反而愈演愈烈。资料表明，在我国各级人大代表中，各级领导干部在代表中的数量相当可观，远远超出了代表总数的一半以上，而且这个现象在全国各地普遍存在。原本受人大监督的其它国家机关领导干部不仅充当了人大代表，而且数量可观，人大代表官僚化已然形成。团人大代表官僚化的直接后果就是对人大监督职能的消解，人大对一府两院的监督，在被监督的领导干部们的亲自参与中是难以实现的。在领导干部广泛充任人大代表的情况下，人大监督在一定程度上成了自己监督自己。而且，领导干部本身的人大代表身份，在我国人情关系的影响下，在一定程度上又阻碍了其它代表监督工作的开展。