“审议意见”应规范为常委会集体意志的体现

"审议意见"是县级以上地方各级人大常委会经常使用的，在听取审议"一府两院"工作报告后形成的一种综合性书面材料。由于法律、法规对此没有作出明确规定，在实际工作中，各地对"审议意见"的认识与运作不尽一致，"审议意见"所产生的作用与效果也各有差异。为此，我们就此进行总结和探讨。

"审议意见"应是常委会集体意志的体现

"审议意见"是人大常委会集体意志的体现，还是组成人员个人的意见、建议，这是界定其性质、地位、作用，规范其运作程序的焦点问题，也是当前对这个问题诸多探讨中值得统一认识的关键问题。我们认为从地方人大常委会审议工作需要，为增强审议监督力度，提高审议监督实际效果，亟需将"审议意见"作为常委会集体意志的一种独立的法律形态。理由是：

第一，这适应了人大常委会工作的实际。目前人大常委会每年审议本级"一府两院"的工作报告（包括法律法规实施情况的报告）很多，议而有决（作出决定或决议）的只是少数，大多数则处于议而未决的状态。但是常委会审议"一府两院"工作报告当中，确实有许多重要意见虽然不作出决定或决议，而确有必要认真处理、落实。要求常委会对审议的各项工作报告，每一项都作出相应的决定或决议，既不现实也没必要。而如果把审议中形成的重要意见视为人大代表建议的意见，既缺少应有的监督刚性，又不利于来自代表的组成人员作用的发挥，这就提出了务必寻求一种高于人大代表建议意见，又低于"决定、决议"法律地位的一种形态的需求，而从目前实践看，把"审议意见"作为常委会集体意志的一种独立的形态，是最适应上述这个需求的。

第二，将"审议意见"作为常委会意志一种独立的法律形态，基本上已成为不少省市人大常委会的共识。一些省市人大常委会还通过制定地方性法规的形式，对"审议意见"的运作进行了规定。这些都为国家对其进一步做出具体的法律规范，进行了初步的尝试，起到了先期试验的作用。从各地运作的实际情况看，确实有力地强化了审议监督的力度。

第三，审议作为人大监督的一种重要形式，被经常性地运用于人大工作中，但从地方人大常委会工作的实践看，审议这种经常被运用的监督形式，却是缺乏监督刚性的，往往是审完就了。可以说，不少审议在很大程度上失去了监督的意义，流于程序形式。明确将"审议意见"作为常委会意志一种独立的法律形态，充分发挥其作用，有利于强化人大常委会在国家生活中的权威；有利于强化与完善我国民主监督制度；有利于提高人大常委会的审议水平和质量。弱化"审议意见"的地位，视其为组成人员个人的意见、建议是利少弊多的，其中很重要的是会导致常委会工作出现形式主义倾向，并长期在"半截子"工程的怪圈中循环。尽管审议前辛辛苦苦，审议时热热闹闹，但审议后不了了之，虎头蛇尾，只响雷不下雨，结果是认认真真走过场。长此以往，就会严重挫伤组成人员的工作热情和议政积极性。常有委员抱怨，他们辛辛苦苦准备的在常委会会议的审议发言，产生不了实际效果，说了白说。有的委员说，常委会会议本应很庄重、严肃，但却带有浓厚的座谈会或讨论会的色彩，议而不决，议后没人理，这与常委会作为国家权力机关的地位很不相称。同时，还会损害人大常委会的形象。

是否体现集体意志取决于形成程序