后税费时代乡村治理瓶颈

中国的核心问题是农民问题。农村税费改革的实行，农村迎来了农业免税的“后税费时代”。这对广大农民来说，是前所未有的“利好”。但进入“后税费时代”后，乡村治理依然面临着种种现实困境，需要我们认真对待。

一、乡镇政府职能转换迟缓

税费改革通过取消税费和加强政府间转移支付来实现乡镇政府的公共管理和公共服务职能，力图将国家——农民的“汲取型”关系转变为一种“服务型”关系，这就为乡镇政府的职能转变指明了方向，在取消农业税之后，乡镇政府应该从原来的“收粮催款”政府转变成为民服务的政府，但是在取消农业税三年后的今天，乡镇政府的这种职能转换并不是那么理想。据吴理财在安徽、湖北、重庆等地的调查表明，大部分的被访者反映乡镇政府“工作作风老一套，行政命令多”、“乡镇政府的公共服务能力差”、“乡镇政府职能没有转变”。[1]

究其原因，可以用“无心无力”这四个字来概括。

（一）所谓“无心”也就是乡村干部的管理理念陈旧，不愿主动去进行这种职能的转变。在农村税费改革实施之前，收粮收款是乡村干部的一项主要工作，或者说百分之六十以上的精力都放在税费和实物的征缴上。因此，乡村干部的所有的工作定式和思维方法，也都习惯于围绕着如何在规定的时间，足额完成当年的税费和实物的征收工作。在这个过程中，虽然有征收工作的艰难，但很多乡村干部还是满足于自己征收工作中所树立的权威形象。而农业税取消后，虽然使乡村干部从单一繁琐的收粮收钱中解脱出来，但同时也使他们感到手中的权力没了，自身的价值不大了，思想是行动的先导，这种错误认识必然会对乡镇职能转变造成阻力、带来负面影响。

（二）所谓“无力”主要有两方面的情况，其一是乡镇政府的财政危机使其无力为农民服务。废除农业税后，绝大多数农村乡镇政府，尤其是中西部农村乡镇政府，面临最大的困境就是严重的财政危机。据国家统计局农调队测算的数据显示，在农村税费改革前，全国乡镇一级每年大约需要3700亿元才能维持合法生存，即使按总支出的70%计算，每年至少也需要经费支出2590亿元；但在近几年的农村税费改革过程中，中央财政转移支付资金仅为1643亿元（其中2001年为33亿元，2002年为245亿元，2003年为305亿元，2004年为396亿元，2005年为664亿元），如果加上地方政府财政转移支付资金，平均每年经费来源只有750亿元左右，收支相抵后仍相差1840亿元。例如目前河南省的地方财政总收入为537.5亿元，地方财政总支出竟然高达1115.5亿元，收支相抵后仍缺口资金578亿元。

尤其是全省县级财政收入仅为201.9亿元，其中有2/3的县人均财力在1.2万元以下，有的县还不足1万元，平均每个县缺口资金都在1亿元左右。[3]在这种情况下，乡镇政府很难去为农民提供各种服务。其二是乡村干部自身的能力有限。