发挥地方人大立法主导作用的调研报告

全面依法治国，作为“四个全面”重大战略布局的重要一环，以治国重器的崭新面貌开启了中国特色社会主义法治道路新征程。新时期、新形势、新任务要求地方人大常委会敢于担当重大责任，充分发挥在全面推进依法治国中的重要作用。特别是党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”发挥在立法中主导作用，已成为地方人大在当前和今后一个时期全面推进依法治国的一项重要任务。为此，市人大常委会研究室组成课题调研组，就发挥地方人大立法主导作用开展调查研究，从实务出发，客观分析当前发挥人大立法主导作用存在的问题，厘清当前存在的几种错误认识，从而导出进一步发挥地方人大在立法中主导作用的着力点和努力方向。

一、当前阻碍地方人大发挥立法主导作用的三个突出问题

无论是国际通行的政治权力运行规则，还是我们国家的宪法以及地方组织法、立法法等法律有关规定，立法职权都归属于民意机关（在我国是人大及其常委会，在国外称为议会）。因此，人大常委会在立法中发挥主导作用本应该是无可厚非、没有争议的一项法定职权。但是在实践中，这种主导作用在地方人大却显得发挥的不够突出和理想，所以党的十八届四中全会才特别强调要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。当前地方人大在发挥立法主导作用主要存在以下突出问题：

1、在法规立项过程中的主导作用发挥不够。一般情况下，年度立法计划的“出炉”，首先是由法制委（或称法工委）向“一府两院”、人大内设机构、常委会委员和人大代表、政协委员以及社会各界公开征求下一年度的立法项目建议，经整理汇总、内部协商后提交主任会议审议通过，最后以人大党组名义报地方党委常委会研究同意。从表面上看，年度立法计划已经做到由人大为主负责，能够征求各方面的意见建议。但在具体操作上，人大常委会还是存在主动性、民主性和科学性不足：一是向社会公众征求立法项目意见，往往是在当地党报、人大官网等上发一则征求立法项目意见公告，受制于报纸、网站的受众面、影响力，能看到的市民有限，关心此项工作的市民则更少，能够提出高质量的立法项目建议则少之又少，结果导致征求公众意见流于形式。二是向人大代表、政协委员征求意见建议，由于代表和委员属于“单兵作战”，同时能力参差不齐，很难能收集到好点子和金点子。三是向“一府两院”征求立法项目建议，由于涉及到自身部门利益如扩权、卸责等，单个政府部门会有积极性，而对关系全局、涉及多个部门的事项，政府部门积极性就不是很高，这就容易造成部门利益色彩较重的法规可能被纳入年度立法计划。四是人大常委会对收集到的立法项目建议，没有进行深入的调研论证，只是沟通协商后的简单“拼盘”，使得一些立法可行性、必要性缺少科学的论证。形成年度立法计划的初步意见后，也没有向代表、委员和公众进行二次征求意见，造成民主性也有所缺失。