对地方人大备案审查工作中规范性文件范围的若干思考

2006年8月27日，备受关注的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）获得十届全国人大常委会第二十三次会议通过，自2007年1月1日起施行。《监督法》专设一章即第五章，对规范性文件的备案审查制度进行了规定。对规范性文件进行备案审查，是宪法赋予人大常委会的法律监督职权，对于维护社会主义法制的统一和尊严，至关重要。下文，将结合《监督法》第五章的相关规定，对地方各级人大常委会备案审查工作中规范性文件的范围进行探讨，以期抛砖引玉，获取真知灼见。

规范性文件备案审查是一项涉及面广、关系重大的监督制度。要保证这项工作落到实处，首先必须明确规范性文件的范围。全国人大常委会法工委有关负责同志认为，《监督法》所称的规范性文件，是指除宪法和法律外，以下两类文件：一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。这些文件都是我国法的渊源，是我国法律体系的组成部分。二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。这些文件虽然不是我国法的渊源，不是我国法律体系的组成部分，但也都是普遍适用的。按此观点，我们可以将全国人大常委会及地方各级人大常委会备案审查的规范性文件区分为属于法律渊源、不属于法律渊源两类。

具体到地方各级人大常委会，《监督法》第二十八条规定：“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照立法法的有关规定办理。”第二十九条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”《立法法》第八十九条第

（四）项规定：“部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案；”根据这些规定，我们可以作出如下概括：在备案审查属于法律渊源的规范性文件方面，地方各级人大常委会中仅有省、自治区、直辖市以及较大的市的人大常委会有此职权，它们对同级政府的规章进行备案审查，此外省、自治区的人大常委会还对较大的市的政府规章进行备案审查，这里“规范性文件”仅指政府规章一种；在备案审查不属于法律渊源的规范性文件方面，县级以上地方各级人大常委会均有权限，其对象是下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级政府发布的决定、命令，此处“规范性文件”包含了决议、决定和命令。在这里，有几个问题值得我们思考。

一、县级以上地方各级政府发布的公告、通告、通知、批复、意见等规范性文件，是否应当接受同级人大常委会备案审查。