用开发性金融思路加大支农力度

党的十七大再次把农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重，提出要加大支农惠农的政策力度，要坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务，继续加强农村基础设施建设，健全农村市场和农业服务体系。国家开发银行作为全国最大的政策性银行，一直倡导和实践开发性金融。在支持新农村建设过程中，国家开发银行把制度建设和市场建设作为提供资金支持的重点，始终关注“三农”问题，始终关注农业基础设施建设及农业现代化建设，并在开发建设的实践中作了一些可贵的探索。

解决“三农”问题难点分析

我们认为，解决农业、农村、农民问题的根本难点在于制度瓶颈。

一是长期城乡二元分割。导致农村发展陷入恶性路径依赖。路径依赖（pathdependence）是指某种经济状态一旦形成，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。当收益递增普遍发生时，经济进入良性路径依赖；当收益递增不能普遍发生时，经济陷入恶性路径依赖。

上世纪50年代初以来，我国开始实行城乡二元分割体制，其基本特征是在户籍制度的基础上把城乡发展分割开来，实行区别对待的经济政策和社会政策。这一体制带来的直接后果是城乡收入差距不断扩大，1985—，城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比已经由1.86：1扩大到3.21：1，城乡收入差距已经连续3年保持在3倍以上，城乡居民人均消费性支出差距连续4年保持在3倍以上。长期城乡二元分割导致农村发展陷入恶性路径依赖，是农村经济运行陷入僵化、停滞、封闭状态的根本原因。首先，农村资金被大量抽走用于工业发展；其次，国家对农业、农村发展缺乏稳定的政策和有效的措施，难以使农民形成良性预期（近几年因国家高度重视“三农”问题，情况有一定改观）。因为缺乏资金，农业经济保持简单再生产，无法进行扩大再生产；因为缺乏预期，农业投资尤其是长期投资没有动力，导致农业资源开发利用陷入“过度放牧”的恶性循环。

二是农业投资机制不健全，农业投资严重不足。我国对农业的投资长期处于“缺血”状态，农业缺乏有效的投资机制。一是投资量严重不足。全国农业财政支出占财政总支出的比重从1980年以前的平均10.3％下降到的7.2％；全国农业基本建设投资占全国比重从1980年以前的11.16％下降到的4.8％。二是投资结构不尽合理。没有把农业基础设施放在优先发展的地位，导致农业基础设施长期不能满足农业生产发展的需要。三是农业投资决策科学性、规范性不足。

三是资源分配体制效率低下，支农资金分散。国务院发展研究中心的调查表明，我国财政支农资金中有70％左右用在了农业行政事业单位上，而没有用于农业生产本身。支农资金所支持的项目繁多，都要单独立项，项目存在一些交叉和重复。一个县要编制各种规划、计划、预算，进行多种统计，这就不可避免地存在着分散投资、分头治理、分别管理的弊端，造成规划重复、投资重复、建设项目重复，乃至造成浪费。