建立国库集中支付制度的思考

国库集中支付制度的建立，必须与财政资金的管理运转特性相符合。财政资金不同于以增值为主要目的的民间资金，其使用必须体现出政策性强、控制性高、透明性大、效益性好的特点。据此，建立国库集中支付制度应把握如下原则：一是效益性原则，公务员之家，全国公务员公同的天地即能够对政府资金实施最有效的管理，不仅确保资金成本最低，而且能够以最快的速度发挥财政资金的作用；二是控制性原则，即能够对资金实行控制和管理，保证用于预算规定的用途；三是政策性原则，即能够保证资金为实现国家财政政策目标服务；四是透明性原则，即资金的使用避免层层划拨带来的不公开、不透明。

根据上述原则，理想的国库集中支付模式是借鉴西方发达国家的做法，建立独立的国库核算机构，财政资金完全由国库单一账户来管理和核算。但由于我国集中支付起步较晚，相关改革尚未完全到位，还存在一些短期内难以解决的问题，要一步到位，难度很大。笔者仅对目前建立具有我国特色的国库集中支付模式提出如下设想：

—、机构设置

建立国库集中支付必须要有专门的管理机构。按照我国现阶段实际情况，国库集中支付管理机构设置在财政内部比较可行，由两部分组成，一是财政内部国库管理机构，二是作为财政部门下属的集中支付机构，财政国库管理机构对集中支付机构起指导和监督的作用。此机构设置方式比较符合过渡时期实施集中支付的形势和业务需要。

二、财政内部机构的职责划分

按照现阶段建立国库集中支付模式的构思和相应的机构设置，实行国库集中支付制度后，财政内部业务将主要分成预算编制和预算执行两大环节，预算编制主要由编制机构来实施，预算执行主要由国库管理机构和集中支付机构来承担。这使得财政预算编制机构、财政国库管理机构、财政集中支付机构成为实施国库集中支付体系的三大主体。这三个核心主体的职责分别为：

财政预算编制机构根据收入预算具体编制部门支出预算，并编制到人到物，尽可能全面、细化。

财政国库管理机构在人民银行开设总资金账户，统一对财政预算内外资金进行管理，资金核算范围主要是：以前年度政府资金余额；税收、非税收收入及赠款；国有企业股息及利息；中央银行和国有金融机构利润；政府投资收益；国有资产销售收入；政府贷款归还收入；政府借款收入；预算外资金收入及其他财政收人。该机构还对集中支付和政府采购等工作进行业务上和政策上的指导和监督。财政集中支付机构要按照统一管理预算单位支出的需要，分类分户设置账户，并严格按照预算指标进行资金拨付和账务处理。