深化农村土地制度改革、促进乡村全面振兴

实施乡村振兴战略必须对农村土地制度进行改革，虽然《土地管理法》实施以来一直提农村土地使用制度改革，但是收效甚微，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出了：“系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点，加快土地管理法修改，完善农村土地利用管理政策体系。”农村土地制度改革既是有效破解“三农”问题的前提，也是深入实施乡村振兴战略的关键。本文通过作者多年从事农村土地管理工作经验，从农村土地利用及管理的现实情况入手，分析现行土地管理政策与实际脱节的原因，提出新形势下如何通过加强管理促进乡村振兴。

一、农村土地利用及管理中存在的问题

农村土地利用和管理中存在的问题主要是由于政策、法律的变更相应的手段和措施没能跟上，加上人们固有的思维模式和陈旧的观念，已经农村生产经营模式的改变造成的，主要体现在以下几个方面：

1、城乡规划严重滞后和土地利用总体规划随意调整

《城乡规划法》颁布前各地的规划主要是城市规划以及乡镇政府所在地规划，城乡规划法实施以后各地对规划的范围仍未改变，各级人民政府对城乡规划的编制和管理经费预算也是少的可怜，按照法律规定应与之相衔接的土地利用总体规划无论在编制过程还是修改调整都是土地行政主管部门闭门造车的结果，而且现行的土地利用总体规划将大量的未利用地规划为限制建设区。

2、多年以来农村集体土地任意征收

虽1982年颁布的《中华人民共和国宪法》第十条三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”至今为止所有的法律、法规的征收的前提均是“国家为了公共利益的需要”，在现实工作中根本不考虑“公共利益是指涉及国家安全和广大社会公众福祉的利益[1]”，而是随意扩大范围致使大量的集体土地被征收，特别是上个世纪九十年代中期大规划的乡镇企业转制使得大量集体建设用地被征收。

3、集体经济组织管理权逐渐弱化

“三级所有、队为基础”的管理模式除在少数乡村保留了取代队的村民组之外，多数村民组的管理权逐步为村集体所取代，而乡镇集体经济组织也是名存实亡，乡镇集体经济组织资产管理、使用、受益、处置权归集为乡镇政府，集体经济收入演变成乡镇财政收入。

4、农村集体经济组织成员身份缺乏可操作的认定标准[2]

一般情况下农村集体经济组织成员是指所覆盖区域农村户口的人员，但是由于上个世纪九十年代初城市近郊等经济发达区域增加人口为了解决“征地代劳”问题外来人口大量的流入，近些年个别生活较为富裕的农民为了能缴纳养老保险和子女升学将户口迁入城镇，以及国家关于农村党组织和村民委员会选举政策，加上各级政府出台的一些支持进城农民返乡、大中专毕业生和复原转业军人回乡的政策性文件，这些参与农村经济建设和集体资产管理的人员是否具有农村集体经济组织成员身份争议颇大。

5、农村村民建房实际情况

农村村民建房和城市人口买房没有多大区别，无房户、拥挤户一般情况下没钱建新房，只能逐步改善条件，经济条件好的农户也随着条件的变化不断地出建新房、卖旧房，但是由于《土地管理法》第六十二条四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”在实际的工作中真要是严格按照法律的规定来做的话农村村庄的变化就不会越来越大，也无从谈到经济的发展，所以各地普遍采取了一些变通的手法来处理此类事情。

6、各项普查、调查工作漏洞