创新与规制的边界【政府对广电媒体内容规制的边界】
近年来，“限令”成为广播电视媒体的热词。从广告限时、限播、限中插，到限娱乐、限电视剧题材，一系列“限令”构成广电总局对广播电视媒体进行内容管理和监督的行为，体现了行政主管部门治理广电媒体的热切愿望。有学者发文认为，今年初开始实施的“限广令”的合法性“毋庸置疑”，只是其有效性值得怀疑。①
事实上，“限广令”的合法性并不能这样简单断定。本文以宪法与行政法视野，参酌域外做法，对行政主管部门规制广电媒体播出广告行为的正当性、合法性进行分析，探讨政府规制与行政法治的关系。
广告表达与媒体经营自主权
按照2011年11月25日广电总局发出的《〈广播电视广告播出管理办法〉的补充规定》（广电总局令第66号），自2012年1月1日起，播出电视剧时，每集（以45分钟计）中间不得再以任何形式插播广告。这一规范性文件是政府主管部门对广电媒体播出广告行为的一种管理措施，被媒体称为“限广令”。
认识“限广告”的性质，首先应弄清“播广告”行为的理由。广告是市场经济的产物，也是一种高度开放的大众传播行为和社会活动，在信息时代扮演着极为重要的角色，是社会经济活动中不可或缺的要素。②我国的广电媒体尽管还是“公益性文化事业”的组成部分，但其产业属性不容忽视，要靠广告经营获得的收入来实现其再生产。按照传播学的“受众商品理论”，播出的电视剧是吸引观众观看的“免费午餐”，电视媒体的真正目的是把吸引来的受众“打包”卖给广告商，以收视率吸引广告投放才是最终目的。媒体的逐利性决定了它会主动追求广告，播出广告是媒体经营行为的重要部分。
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