农村集体建设用地流转

2014-09-1215：50：44来源：中国土地科学作者：韩立达

一、集体建设用地流转存在的主要问题

除国家法律法规对集体建设用地流转有较多限制外，以下几方面也同样存在问题。

1.试点地区集体建设用地流转的政策体系和运行机制不规范、不完善

（1）集体建设用地流转的对象和范围不明确。第一，流转对象不明确。由于缺乏政策规范，各试点地区流转集体建设用地对象不尽相同，主要有以下几类：一是乡镇企业用地。全国各典型试点地区如苏州、芜湖、广东省等地，早期均把集体建设用地的流转对象限定为存量乡镇企业用地。从调查情况看，各试点地区合法取得的存量乡镇企业用地首次流转已告一段落，现主要是再次流转问题。二是农村宅基地。将农村土地整治后的宅基地转为集体建设用地并模仿增减挂钩的方式在本乡（镇）范围内流转，形成了独特的集体建设用地指标流转模式。三是未办理合法手续的集体建设用地。有擅自租用农民的耕地转为建设用地形成的；有租用集体未利用地形成的；有些是租用农民宅基地擅自改变用途形成的等。由于集体土地没有退出机制，这类集体建设用地到今天遗留了大量复杂的历史纠纷问题。第二，流转范围不明确。一是部分地区将集体建设用地流转范围限制在城镇规划区外。他们认为，如果集体建设用地流转在城镇规划区内，势必将会影响土地征收，即城镇化规划区内的集体建设用地可能要被征收为国有土地，同时还会影响到政府征收土地的收益。二是大多数试点地区并没有对集体建设用地流转范围进行限制。如在芜湖市、广东省、成都市等地，只要符合土地利用总体规划、城市规划或集镇、村庄规划的集体建设用地均可纳入流转范围。

（2）流转主体不符合法律要求，流转决策机制不健全。一是多数地区的流转主体不符合法律要求。不少试点地方都将村委会规定为集体建设用地流转的供给主体。计划经济下“政企合一”的村委会不符合市场经济运行规律，因而不能成为法律意义上的流转主体。二是部分地区流转决策机制不健全。大量的集体建设用地流转是在政府指导下的行政行为。

（3）村庄规划体系不完善导致集体建设用地用途随意化。一是规划体系不完善使得集体建设用地在用途上较为随意；二是用途的随意性给流转主体提供了不透明交易的可能。

（4）集体建设用地抵押权受限，流转交易方式僵化。一是抵押权受到限制。包括集体建设用地在抵押登记、贷款等方面受到歧视；二是流转交易方式僵化。各试点规定集体建设用地流转必须公开交易。由于大多数社会投资企业看中的是某些特定农村区域的集体建设用地，并

在事前进行了大量的投资和相关活动，不适合采取公开挂牌方式交易。

（5）部分地区的流转收益分配办法引发争议。由于国家层面没有制定流转收益分配办法，各试点地区均根据自己的实际情况进行了一些探索。广东省规定，流转收益纳入农村集体财产统一管理，扣除流转过程产生的相应税费、弥补年度亏损等后，农村集体经济组织与农民按比例进行收益分配。成都市规定，政府可收取基础设施配套费、契税和耕地保护基金；苏州市规定，政府可在第一次流转和第二次流转中按比例收取，市、县级市（郊区）和乡（镇）政府三级分成；芜湖市规定，流转收益和增值收益在县（区）、乡（镇）、行政村之间按比例进行分配。