中国公共政策议程设置的模式

中国公共政策议程设置的模式

作者：香港中文大学政治与公共行政系王绍光

香港中文大学网2007-05-2215：24：57

谈到公共政策的制订（\制订\和\制定\不同，本文用的都是\制订\。但\政策制定\似乎更常用，是否都改为\制定\。），一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：

为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有被提上议事日程。任何一个社会都面临着各种各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源，也包括人力资源、信息资源、时间资源和其他资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。因此，在讨论政策制订时，我们必须首先了解：议程是如何设置的。谁参与了议程的设置。本文依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种议程设置的模式，其重点是讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势。观察议程设置模式的转换有助于我们体会中国政治制度的深刻变迁。

参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓\民主\国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把\当家作主\的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制订全过程的机会。

谈到政策制订，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：

为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有被提上议事日程。任何一个社会都面临着各种各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。1962年，美国政治学家peterbachrach和mortonbaratz（请给出中文翻译）发表了一篇文章，题为\权力的两方面\。这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置（agenda-setting）则是权力更重要的另一面。matthewcrenson曾比较过美国两个城市，甲污染相当严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有些势力强大的利益集团把控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。试想，有一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。因此，在讨论政策制订时，我们必须首先了解：议程是如何设置的。谁参与了议程的设置。为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外。

议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。为了便于分析公共政策的议程设置，我们可以将议程分为三大类：传媒议程、公共议程和政策议程。传媒议程（mediaagenda）是指大众传媒频频报道和讨论的问题，公共议程（publicagenda）是引起社会大众广泛关注的问题，政策议程（policyagenda）是指决策者认为至关重要的问题。这篇文章的重点是政