透视本轮机构改革的“权力拆解与重构”

邓海清，“海清ficc频道”全球首席经济学家，人民大学客座教授；陈曦，“海清ficc”大资管频道研究员

2018年3月13日上午，举行十三届全国人大一次会议第四次全体会议，听取关于国务院关于国务院机构改革方案的说明。此次机构改革中国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，此次机构改革被人民日报成为“近40年来最有远见和魄力的方案”。

一、“党领导一切”下的首次机构改革十九届三中全会通过《关于深化党和国家机构改革的决定》，我们在报告《以史为鉴，新机构改革力度超预期确定》中提出，对于2018年的机构改革，与以往最大的不同之处在于：之前7次机构改革均为“国务院机构改革”，而此次为“党和国家机构改革”，层级和范围较之前明显提高。刘鹤在人民日报发文《深化党和国家机构改革是一场深刻变革》表示，此次机1构改革的第一个特点就是“加强党的全面领导是核心问题”。

十九大提出“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，是此次机构改革的理论基础。十八大以来，针对党的领导弱化的突出问题，习多次强调“党领导一切工作”的思想：这就像“众星捧月”，这个“月”就是中国共产党。

此次机构改革是“党领导一切”下的首次机构改革，重点加强和优化党对深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等工作的领导。其他方面的议事协调机构，要同党中央决策议事协调机构的设立调整相衔接。

二、从“行业管理”到“功能管理”，是本次国务院机构改革的最大特征

在之前的7次机构改革中，核心词是“大部制”，国务院部门从1982年之前的100个精简至2013年的25个。对于这25个部门设置，其核心是“行业管理”，即将同属于一个行业的所有职责归集到同一部门。例如，2008年新设交通运输部，由原交通部、国家民用航空局、国家邮政局等部门合并，2003年新设的商务

2部，由国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部合并而来，再之前则是商业部、物资部、进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部和外国投资管理委员会。

（1）此次国务院机构改革，最为突出的特征是“功能管理”，打破行业分割管理的局面。

例如，新设自然资源部，由原国土资源部、发改委的主体功能区规划职责、住建部的城乡规划职责、水利部的水资源、农业部的草资源、海洋局、国家测绘局的职能重新整合，新自然资源部的职能横跨之前的发改委、住建部、水利部、农业部等多个部门。

再例如，新设生态环境部，由原环保部、发改委的应对气候变化和减排、国土资源部的防止地下水污染、水利部的编制水功能区划等、农业部的农业面源污染治理、海洋局的海洋环境保护、南水北调环保等职能重新整合，新生态环境部的职能横跨之前的发改委、国土资源部、水利部、农业部等，多个部门。

对于金融机构改革，同样突出“功能管理”，此次机构改革将银监会和保监会合并，同时剥离银行业、保险业重要法律法规、审慎监管制度的拟定权到3央行，这意味着央行为核心的统筹监管再度迈出重要一步。

从“行业管理”到“功能管理”，我们认为主要逻辑是顺应“新时代”从“高速度”到“高质量”的需要，“功能管理”有助于打破“父爱主义”。对于政府而言，发展速度让位于发展质量，这意味着政府职能部门需要作出相应改革。过去的“大部制”改革以行业集中管理为核心，一方面有利于简化政府管理，避免多龙治水，但另一方面容易导致行业保护，为了保证发展速度而牺牲发展质量。