行政审判中司法建议的实证研究

一、选题背景

司法建议是一项具有中国特色的司法制度，是法院服务大局的重要切入点，是审判职能的延伸。行政审判中的司法建议，是指人民法院在审理行政案件中，对案件涉及的不宜由人民法院直接处理的问题提出意见，要求有关国家机关和单位依法予以处理的一种活动。

由于现行行政诉讼制度和司法裁判的局限性，许多行政争议往往不能仅凭一纸裁判就能妥善化解或者彻底解决，这时，行政审判司法建议作为柔性化解官民矛盾，拓展行政审判空间的重要手段，在弥补司法裁判的不足，妥善化解行政争议等方面就可以发挥重要的作用。但作为法院行政审判工作的一项重要内容，司法建议的地位在现行法律规定中却未得到明确。

我国目前处于社会转型期，各种社会矛盾多发，大量社会矛盾转化成行政争议，行政审判工作面临着新的复杂形势。如何引导群众以理性合法的方式表达利益诉求，如何平衡社会秩序管理与行政相对人合法权益的保护，如何消除法院是否“官官相护”、能否公正司法的疑虑，如何满足群众对行政审判公正裁判的期待等，都需要人民法院进行回应。

在当前能动司法理念下，司法建议得到蓬勃发展，在行政审

判中发挥了促进依法行政、完善社会管理等重要作用，但其实效并未达到预期目的。司法建议存在以下问题：

1、法律规定不明确。

司法建议的法律依据散见于若干部门法和司法解释中，存在界定不明、内容不一的问题，没有形成系统完备的司法建议制度。三大诉讼法中，仅《民事诉讼法》和《行政诉讼法》提及司法建议，且对提出司法建议所针对的问题十分有限，而实践中法院司法建议的适用范围已经远远超过《民事诉讼法》、《行政诉讼法》规定，司法建议制度的立法规定与司法实践已经严重脱节。而且，这些法律规定中的司法建议实质上仅仅只是一般意义上的建议，没有法律约束力，被建议单位没有回应法院的法定义务。

2、行政机关不重视司法建议

由于受长期的官本位思想影响，部分行政机关工作人员有着强烈的地位优越感，认为法院的人、财、物都属于行政机关管理，法院的司法建议是越位的表现。实践中“有些行政机关对法院审查其具体行政行为合法性仍不能理解，对法院受理行政案件仍表示出不满和抵触情绪，不协助、不配合，甚至借故刁难法院。”司法建议虽然没有法律约束力，但由于建议内容往往直指行政管理中存在的问题与缺陷，部分行政机关错误地认为是司法干预行政，所以对于司法建议采取傲慢与偏见的态度。

3、部分法院没有深刻认识司法建议的功能

有些法院对司法建议工作认识不到位，工作开展不积极；有的司法建议格式不够规范，内容不够全面；有缺乏跟踪和督促，司法建议落不到实处，影响了司法建议作用的充分发挥。”除此之外，司法建议不够制度化、科学化，也是得不到正面、积极回应的原因。

4、针对性不强，质量不高。

有的法官对热点问题、民生问题关注研究不够，提出的建议缺乏现实性；有的未经充分调研和论证，提出的建议缺乏针对性；有的缺少与被建议单位及社会各界沟通，提出的建议缺乏可操作性；有的只讲宏观认识而无具体明确的建议事项，使被建议单位无所适从。

5、缺乏跟踪督促，回复率不高。

普遍缺乏常态化的沟通协调机制，缺乏有效的跟踪回访和督促落实制度，司法建议发出后“石沉大海”现象突出。司法建议回复率或反馈率或采纳率低，是全国法院司法建议工作长期、普遍面临的问题，使该制度的应有价值大打折扣。

二、选题的目的

本文主要通过对行政审判司法建议的研究，结合我国当前行政审判司法建议的实际情况，指出存在问题，以期对完善行政审判司法建议制度有所裨益。

首先，从立法层面上，要制定相关法律规范，明确行政审判司法建议的法律性质，确立其法律地位，并具体规定行政审判司法建议在审判活动