影响警察系统良性运行和协调发展的若干问题剖析

建立警察系统良性运行和协调发展机制，是公安队伍建设的内涵型措施，是充分挖掘公安机关的警力资源，最大效益地发挥人民警察的战斗力，创造一流公安工作的重要保证。从理论上弄清影响和制约警察系统良性运行和协调发展因素，

特别是剖析当前该系统运行中遇到的困难和障碍，无疑具有重要的实践意义。

一、现行公安管理体制是警察系统良性运行和协调发展的主要障碍

长期以来，我国公安机关实行“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”的管理体制。这种管理体制在计划经济模式下，对落实地方党委、政府对社会治安的责任起了积极作用。但随着市场经济体制的建立，人们的价值观念的变化和人、财、物的加速流动，使社会治安从封闭、静态的地区性转向开放、动态的跨地区化，客观上要求公安机关是一个地域限制少、垂直领导能力强、反应速度快、警令畅通的运行系统，而现有管理体制的不适应性日显端倪：

（一）公安机关由于“以块为主”，人事权、财权都受制于地方党委和政府，当地方利益与法律规定、上级警令发生矛盾时，只能舍“条”求“决”。在此情况下，警察系统运行中出现警令不畅、指挥不灵在所难免，地方保护主义、强令强派的非警务活动难以禁绝。

（二）公安机关把不住“进人关”，作为运行系统主体的警察素质无保证。如：近几年全国公安机关每年补员加扩编约8万人，在公安部三令五申要求公安机关优先从公安院校录用警察的情况下，每年两万公安院校毕业生仍分配困难。在现有体制下，出现辽宁省的“毛家警察”、湖北省59岁的老太太当新警是不足为奇的。

（三）公安工作决定权在地方，县（市）、乡（镇）领导经常命令基层警察做征粮、收费、节育、拆房、平坟等职责外的事，难以拒绝。而由此引发的法律责任则依法由公安机关承担，使警察系统运行中出现权责分离现象。

（四）警察系统运行所需经费供给不足，警务保障不力。更有甚者，有些地方不仅不给公安机关经费，反而下达上交罚款指标，使警察系统运行中出现追逐经济利益现象，公安队伍中乱收费、乱罚款、以罚代刑等违法乱纪行为由此而生。

鉴于现行的“条块结合，以块为主”的管理体制严重影响着警察系统的良性运行，明显地不适合公安工作的实际需要，笔者认为必须改革和完善。要将管理体制中的“以块为主”定位在省（直辖市、自治区）公安机关，即省级公安机关受公安部和地方党委、政府双重领导，以地方党委、政府领导为主，而对地（市）级以下（含地市级，下同）公安机关实行“条块结合，以条为主”。其理由是：第一，既保证上下级公安机关运行系统的警令畅通、指挥有力，又照顾各省（直辖市、自治区）因社会、经济、文化发展的不平衡给公安工作带来的差异性。第二，根据有关法律、法规规定，地（市）级以下公安机关是具体的业务机关和执法机关，是各项警令的主要执行者，因而其能否正常运行对警察系统整体的良性运行和协调发展有着全局性影响。实践表明，现行体制的弊端对警察系统运行的影响主要集中在地（市）级以下的公安机关。

二、公安管理中的“两张皮”，“一手硬、一手软”，导致警察系统运行和发展中出现“瘸子”现象