新型城镇化发展中农民工市民化的户籍问题研究

【摘要】

党的十八大提出要走新型城镇化道路，要从中国的国情出发，解决城镇化高速发展中的问题。李克强总理政府工作报告提出着重解决“三个一亿人”问题，“人”是新型城镇化的主体和核心，“促进约1亿农业转移人口落户城镇”，推动户籍制度改革，实行不同规模城市差别化落户政策。同时对未落户的农业转移人口，建立居住证制度。

【关键词】

新型城镇化；农民工；市民化；户籍

党的第十八次全国代表大会报告中提出要坚持走中国特色新型城镇化道路，“人”是新型城镇化的主体和核心，与以往城镇化重在追求土地的城镇化有着本质区别。2013年末，全国大陆总人口为136072万人，其中城镇常住人口为73111万人，城镇化率为53.73%，比上年末提高1.16个百分点。清华大学中国经济数据中心调查数据显示，中国户籍城镇化率非常低，仅为27.6%。农民人户分离现象严重。李克强总理政府工作报告提出着重解决“三个一亿人”问题，核心和本质就是着重解决人口的城镇化问题。其中，促进约1亿农业转移人口落户城镇，首先需要推动户籍制度改革，可以根据不同规模的城镇进行差别落户。其次为解决农民工市民化成本分摊问题，构建多层、多样的政府、企业、个人多元分担模式。最后为暂不落户或无法落户的农业转移人口建立居住证制度。

一、我国户籍制度的变迁

1958年1月，我国第一个户籍管理法规《中华人民共和国户口登记条例》颁布，该条例第一次以立法的形式确定了公民由农村迁往城市必须达到相应条件或得到迁入凭证。二十年后，《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题规定》由公安部、粮食部、国家人事局联合颁布，对于高级专业技术人才的“农转非”在指标约束上进行了放宽。改革开放35年，我国的经济发展迅速，各项改革不断深入。当跨入21世纪，我国政府将城乡户籍制度改革的权限下放到了最了解当地农民情况的地方政府，城镇户籍制度的改革参考当地的经济、人口、人员流动等的实际情况，因地制宜地进行。同时，城镇户籍制度从指标约束控制改变为准入条件制，根据不同地方的情况，准入条件也在不断的改变和降低。

2014年3月，国务院总理李克强作了2014年《政府工作报告》，在2014年重点工作中李克强总理提出要推进以人为核心的新型城镇化，明确了我国新型城镇化道路的本质和工作目标。促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化，成为政府需要着重解决的“三个1亿人”问题。而“人”的城镇化的提出也将农业转移人口落户的问题提上日程。

二、现有户籍制度下农民工市民化制约因素分析

1.农民人户分离现象普遍，农民工难求社会福利

2013年，我国城镇化率达到53.73%，而户籍城镇化率则徘徊在30%左右。我国的二元社会结构使得城乡隔离情况突出，以户籍制度为代表的二元社会制度导致持“农业”和“非农”户口的公民享有不同的制度体系。越来越多的农民为了发展、生计等各种原因进城工作，这些农民所在的地域变了，职业变了，但是无法进行身份转移，不能彻底市民化的农民就成了城市里的“农民工”。这些“农民工”相比城市居民，一方面，他们无法享受城市户口上附着的众多社会福利，包括低保、住房、教育、医疗、生活必需品的供应等保障。另一方面，由于这类人群普遍学历不高，在城市中的谋生以打零工为主，就业制度、劳动力市场的不平等、歧视性的就业环境和匮乏的就业信息对于这些“农民工”都是不公平的。一纸户口将这些为城市建设做出贡献的农民变成了城市边缘人，难以得到基本的社会福利保障。

2.农民工市民化成本高，政府动力小