张黎黎 治道变革视域下的公共服务标准化改革

摘要。以英国为发端，20世纪80年代末兴起了“分散化公共治理”的世界性浪潮，通过广泛设立代理机构，将服务提供职能从部委中分离了出来。代理机构具备更大的管理自主性、更明确的服务职能、结果导向的绩效预算、构建伙伴关系的灵活性、更强的公开性与问责性等，成为有效实施政府公共服务标准的组织结构基础。我国的政府公共服务标准化也应实现政策决策和服务提供的有效分离，通过构建良好的公共治理模式，提升政府公共服务标准化的质量。

关键词：标准化；代理机构；分散化公共治理；政府公共服务标准化

中图分类号：d631.43文献标识码：adoi：

10.13411/j.cnki.sxsx.2015.02.008

在我国推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，政府公共服务标准化应当建构于何种良好的公共治理模式之上以实现公共利益最大化的最终目标，成为一个重要的现实问题。目前，我国政府公共服务标准化的发展还存在结构性治理问题，最突出是缺乏公共政策制定与服务提供有效分离、相互制约的治理框架，导致实施政府公共服务标准的自主性、专业性、责任性、公开性、回应性不足，构建外部合作伙伴关系的灵活性欠缺，绩效与预算脱钩，职能宽泛模糊，缺乏创新能力等诸多问题。为了探求解决这些问题的思路，笔者对20世纪80年末以来兴起的、以新公共管理理念为指导的“分散化公共治理”（distributedpublicgovernance）改革进行了回顾性考察，分析了英国在“分散化公共治理”中最重要的两种代理机构形式――执行机构（executiveagencies，ea）和非部委公共机构（non-departmentalpublicbodies，ndpbs）对英国“公民宪章运动”①的积极影响，总结了英国经验对构建我国政府公共服务标准化良好公共治理模式的启示。

一、“分散化公共治理”：实现管理自主权与绩效控制的平衡

（一）“分散化公共治理”的内涵

“分散化公共治理”浪潮的核心内容是在政府部门之外设立大量的具有一定独立性的代理机构、权力主体和其他政府实体等，以达到政府“良治”（goodgovernance）的目的。它的研究主题是如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益。这些代理机构、权力主体和其他政府实体在规模、功能、资金来源、法律和组织形式、内部治理结构、责任机制以及与上级主管部门之间的关系等方面不尽相同。但它们也具有一些共同特点，即在政府部门内分拆机构，分拆后的机构与主管部门建立准合同性质的关系；在制度上将这些实体从传统的组织部门内剥离出来；赋予他们全部或部分法律地位。[1]3-5