城投公司研究报告

城投公司转型路径研究

一、城投转型发展的时代背景

（一）城投公司发展的历史沿革

城投公司是伴随我国分税制和投融资体制改革而生的。1992年我国确定了发展社会主义市场经济的经济体制改革方向，投融资体制改革的步伐开始加快。为提升城市载体功能，加快区域经济的快速发展，针对国家《预算法》对地方政府发债的限制，城市基础设施投融资平台应运而生。此时设立城投公司的定位基本都是单一的融资平台，利用城建规费等资源，为基础设施建设进行融资。

2004年国务院出台《关于投融资体制改革的决定》，确立企业投资主体地位，界定政府投资职能和投资范围，掀起了一轮城投公司大面积重组或设立的浪潮。这个时期组建的城投公司定位一般都不再是单一的融资平台公司，而是投融资和建设主体。

2008年以后面对全球金融危机，国家实施了“四万亿”大投资计划，城市基础设施成为投资的重点，城投公司承担起保增长的任务。利用政府信用和城市土地等资源，城投公司大规模融资建设了大量的公益性项目。据审计署公布的数据，截至2014年底，全国地方政府性债务为24万亿，大部分都是这段时间形成的。许多市县级的城投公司雨后春笋般的建立了起来。这一阶段城投公司成为各地城市建设的主力军，为提升城市载体功能，改变各地城市形象，做出了巨大的贡献，但市场化发展的进程减缓了。

党的十八大以后，我国经济进入了一个新的发展阶段，从高速增长转为中高速增长，从规模速度型粗放增长转向质量效率型增长。经济结构深度调整，从增量扩能为主转向调整存量优化增量并存，发展动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。为保持经济增长稳定，防止区域性和系统性的金融风险，2013年以来国家出台了一系列对融资平台公司的限制性文件，融资平台公司不得新增政府债务，剥离融资平台公司政府融资职能，意味着城投公司传统的融资平台的职能定位终结了。

2010年6月国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发19号）出台后，各部委颁布了一系列政策文件，从资产注入、政府担保、

1融资方式等方面规范投融资平台的行为。2014年10月2日，国务院办公厅发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》）（国发43号）明确了建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，明确政府债务的融资主体仅为政府及其部门，剥离平台公司政府融资职能，加强地方政府债务管理。为顺应政策环境变化，城投公司必须进行市场化转型，通过提升公司盈利能力，创造稳定的经营性现金流，分担财政偿债压力，弥补城建资金缺口，为城市建设和发展提供更有力的支持。

城投公司是我国分税制改革与城镇化快速发展的背景下，地方政府变相融资的产物。从2010年的国发19号文到六部委50号文、财政部87号文，政府层面的政策层层加码，对融资平台的监管力度与日俱增，城投公司转型已成迫在眉睫之势。

（二）城投自身也有转型发展的内在诉求

从90年代发展至今，我国已有上千家城投公司。大量的区县级城投公司，仅仅是作为地方政府融资平台，参与城市基础设施的融资、投资和建设，不具备造血功能，是一种不可持续的发展模式。城投公司投资规模越来越大，负债率越来越高，很多城投公司的负债率超过了80%，负债规模已经超出了地方财政的偿还能力。作为跟随和推动市场经济改革的产物，目前城投公司的运作面临着以下一些问题和困难。

1、资产负债率偏高

目前绝大部分政府城建平台的资产负债率都在70％以上，这种资产负债结构会使企业承担了较高的财务费用，严重影响为政府项目所进行的进一步融资，企业在推动多元化的融资创新方面也难以发挥作用。

2、财务风险较大