论中国乡级财政

关键词：乡级财政/财政体制/农业税/农民负担

一、乡级财政体制的形成与演变

（一）乡级财政的历史沿革

我国乡政权的萌生大约要追溯到西周，公元前11世纪的西周有了乡政权的雏形。据《周礼》记载，当时国家基层建制为“五闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡”。乡财政的萌生约在秦汉时期。宋代《文献通考》“职役”篇称，秦、汉县以下设乡，乡设有秩、啬夫、游徼三个乡宦（史称“三老”），其中“啬夫职听讼，收赋税”。可见，乡宦设有专门收税的人员，这是古代乡财政的萌芽。此后，直到清朝末年的戊戌变法，提出：乡镇自治，本乡镇公产、公款充作自治经费的构想，但未能实现。在民国期间，也曾颁布过乡镇自治施行法，规定了乡镇收入的范围，但并未建立真正意义上的乡财政。

概括说来，在中国几千年的历史中，尽管有乡政权和乡财政的萌芽或雏形，但“皇权止于县政”，乡政权始终未能成为一级政府，这与历代统治者减少政府运行成本和减轻农民负担的考虑有很大的关系，由此，乡财政也不是完备的一级财政。

新中国成立以后，我国的农村基层组织经历了乡政府———人民公社———乡政府的演变过程，相应的农村基层财政也经历了一个由乡财政———公社财政———乡财政的发展过程。

在新中国成立初期的国民经济恢复时期和第一个五年计划期间，各地试点筹建了乡财政，给乡划分了一定的收支范围，相应地给予一定的财政管理权限。但是，县对乡实行的财政管理体制基本上是收支两条线，乡本身几乎没有什么机动财力①「黄宇光：《社会主义乡财政》，经济科学出版社，1988年，第2页。」。当时，乡政府只设一名财粮助理员，负责农业税征收和乡镇行政事业经费开支等管理工作。可见，我国在建国初期创设的乡级财政并不是一级完备的财政，当时的乡政府不过是由上级政府派驻并支付开支的乡（区）“公所”。

1958年，乡政府改组为人民公社，原来的乡财政与农业社的财务合并成为公社财政，因而，公社财政既包括公社本身的财务收支，又包含着一部分国家财政收支。同年12月，中共中央和国务院发布了《关于改进农村财贸管理体制的决定》，对人民公社实行以“财政包干”为中心内容的农村财政管理办法，公社财政体制由此形成②「马新南、唐启岚：《分税制下乡镇财政管理》，中国财政经济出版社，1995年，第4页。」。

1983年农村人民公社解体，重新恢复乡级政府，随之，重建乡级财政。从1984年开始，全国全面推开乡镇财政建设。

（二）公社财政的收支机理

农村人民公社是一个集政治、经济、文化和社会管理事务为一体的全能主义治理模式，它既是一个政权实体，又是一个经济组织。公社职能的这种二元性，决定了其既要负责提供农村公共物品，又要组织生产。这就产生一个有趣的问题：一方面，人民公社比之其后的乡级政府有更重的财政负担；另一方面，人民公社却并不像其后的乡镇政府那样大肆向农民税外收费，这是为什么呢。

秘密在于人民公社直接提取“经济剩余”来替代“税费”，从而形成公社财政这种变异的财政模式。